1. INTRODUÇÃO

p> A história dos Estados Unidos da América (EUA) e das Nações Unidas (ONU) é longa e complexa. As Nações Unidas devem muito do que é hoje aos Estados Unidos da América. Foram os EUA que deram vida à ONU com o seu poder e recursos. No entanto, ao contrário do mito popular, nunca houve uma era de ouro na relação entre eles. Não é muito surpreendente ver o multilateralismo na ONU em crise, nem a ambivalência dos EUA em relação a ele. Esta ambivalência já existe há muito tempo. Apesar disso, a ONU detém uma posição importante na política externa dos EUA. Principalmente quando a ONU e as suas agendas estão de acordo com os planos futuros que os EUA têm para si próprios. Para colocar isto em teoria, estou a citar o famoso realista Morgenthau: “O estadista deve pensar em termos do interesse nacional, concebido como poder entre outras potências. A mente popular, desconhecedora das belas distinções do pensamento do estadista, justifica mais frequentemente nos termos simples moralistas e legalistas do bem absoluto e do mal absoluto”. Os realistas acreditam que um hegemon como os Estados Unidos lidera o jogo f?ou organizações internacionais como as Nações Unidas. Um grande poder não segue regras estabelecidas por outros.br>

br>>p>p> O meu argumento neste artigo é que as grandes potências raramente fazem grandes multilateralistas. Estou a demonstrar este argumento na explicação da relação entre os Estados Unidos da América e as Nações Unidas. Uma grande potência como os Estados Unidos da América não estará vinculada às leis de um instituto internacional, mesmo que sejam as Nações Unidas. É por isso que têm tido uma relação tão ambivalente ao longo dos anos. Os Estados Unidos da América têm sido a maior força na criação da ONU, mas não têm sido capazes de se ajustar às restrições e obrigações das Nações Unidas ou a qualquer forma de multilateralismo.

Neste documento, pretendo trazer à tona a razão por detrás do comportamento que os EUA têm tido para com a ONU ao longo dos anos. A questão que irei abordar no documento é:

Apesar de ser um dos maiores defensores das Nações Unidas, porque é que os Estados Unidos da América têm sido ambivalentes em relação a ela?

Estados Unidos da América, apesar do pioneirismo das Nações Unidas ao longo dos anos, ignoraram o Conselho de Segurança, insistiram em agir sozinhos, recuaram das obrigações multilaterais formais e recusaram-se a ratificar acordos amplamente aceites pela sociedade internacional. Vou analisar a relação entre os EUA e a ONU tomando exemplos empíricos de cooperação, indiferença, e desafio entre os dois. Quando for encontrado um padrão de comportamento, explicarei que utilizando a teoria das relações internacionais para responder à minha pergunta.

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br>>>p> Em 1945, após a Segunda Guerra Mundial, os líderes do mundo juntaram-se para formar as Nações Unidas com o objectivo de manter a paz, a estabilidade e a ordem na sociedade internacional. Os objectivos das Nações Unidas são hoje amplamente listados como facilitando a cooperação no direito internacional, segurança internacional, desenvolvimento económico, progresso social, direitos humanos, e realização da paz mundial.p>Presidente americano Franklin Delano Roosevelt cunhou pela primeira vez o termo Nações Unidas para uma organização internacional destinada a substituir a defeituosa Liga das Nações. As Nações Unidas surgiram oficialmente a 24 de Outubro de 1945 após a ratificação da Carta pelos cinco membros permanentes do Conselho de Segurança; França, República da China, União Soviética, Reino Unido e Estados Unidos e por uma maioria dos outros 46 signatários.

A ONU não é uma unidade única, mas um grupo de institutos. Alguns são completamente independentes como a Organização Internacional do Trabalho (OIT) e a Organização Mundial de Saúde (OMS). Alguns dependem dela ou estão relacionados com ela, tais como o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e o Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF). O núcleo da política da ONU e internacional é constituído por três entidades: o Conselho de Segurança, a Assembleia Geral e o Secretariado. O Conselho de Segurança é o clube dos aristocratas e o único órgão da ONU que tem poder de autoridade. É composto por cinco membros permanentes: EUA, China, Rússia, Reino Unido e França, que exercem um tremendo poder sobre a política internacional tanto formal como informalmente.

Os Estados Unidos têm grande influência económica, política e militar em todo o mundo e, por enquanto, é uma parte indispensável da ONU. O sistema político dos Estados Unidos é o de uma república constitucional e democracia representativa, “em que o governo maioritário é temperado por direitos minoritários protegidos pela lei”. O chefe do governo não pode tomar decisões de política externa sem pelo menos dois terços do apoio do Senado. O presidente é autorizado a celebrar tratados com Estados estrangeiros através de acordo executivo sem a aprovação do Senado, mas tais acordos raramente são de longa data. É o Congresso que tem o poder de conduzir actividades comerciais com outros Estados, bem como de ir para a guerra. As organizações burocráticas dentro do governo dos EUA incluem o Gabinete do Presidente, Conselho de Segurança Nacional, Departamento de Estado, Departamento de Defesa, Agência Central de Inteligência, Chefes de Estado Maioritários, Embaixadas, Consulados, Reserva Federal, Departamento do Tesouro, etc. As políticas externas dos Estados Unidos, pertencentes à ONU e outras questões globais, são grandemente influenciadas pelo ambiente político interno. No caso do uso da força, é ainda mais sensível.

Quando se fala da relação EUA-ONU é difícil de cunhar, a percepção que os EUA têm desta última. Uma vez que o autodeclarado guardião da ordem internacional os EUA projectam, por vezes, uma certa visão. Outras vezes, está demasiado ocupado em alinhar as suas decisões de política externa com as agendas internas. A política interna torna as decisões de política externa muito rígidas para a América.

Pode-se dizer que os Estados mais pequenos, especialmente os do terceiro mundo, vêem hoje as Nações Unidas, como um instituto que os pode ajudar a apresentar o seu caso e a melhorar a sua posição na sociedade internacional e ajudá-los contra forças internacionais sobre as quais não têm qualquer controlo. Os europeus, especialmente os grandes países que em tempos foram líderes coloniais, vêem a ONU como um fórum onde podem usufruir do poder e do estatuto que outrora tiveram sobre o mundo.

>br>>>p> Como disse John Ikenberry, os Estados Unidos têm sido o maior campeão do multilateralismo no século XX, mas também têm sido relutantes em se ligarem demasiado a estes institutos e regras multilaterais.

Não é que os EUA nunca tenham estado ao lado da ONU. Em muitas ocasiões, os Estados Unidos têm sido um apoiante da ONU. A partir de Roosevelt, em 1945, os EUA têm sido fundamentais na maioria dos assuntos relacionados com as Nações Unidas. Os EUA não só são um membro permanente do Conselho de Segurança como muitas das agências da ONU também estão sediadas nos EUA. Durante os anos 90, os EUA foram pioneiros em muitos tratados e acordos multilaterais, tais como a conclusão da Ronda do Uruguai do GATT e a formação da OMC, a negociação do NAFTA e a criação da APEC.

P>Paté, não foi preciso muito para que os EUA virassem as costas ao seu próprio bebé – a ONU. Em 2000, o ex-Presidente da Comissão de Relações Externas do Senado dos EUA, Jesse Helms, disse num discurso ao Conselho de Segurança da ONU que nenhuma instituição, seja o Conselho de Segurança ou o TPI, é competente para julgar as decisões de política externa e de segurança nacional dos Estados Unidos. Os Estados Unidos têm sido muito selectivos na assunção de novos compromissos internacionais com as Nações Unidas em tempos recentes. Mesmo em algumas ocasiões, recuou em relação a compromissos passados com a ONU. Em Dezembro de 2001, os Estados Unidos recuaram do Tratado sobre Mísseis Antibalísticos (ABM), que lhes permitiu avançar com o seu próprio sistema de defesa antimísseis, mas iniciou uma nova onda de unilateralismo americano.

Como mencionado acima, os Estados Unidos recusaram-se a estar sujeitos à jurisdição de organismos jurídicos internacionais como o Tribunal Penal Internacional (TPI) e abstiveram-se de abraçar regimes-chave de direitos humanos com as Nações Unidas, apesar do seu apoio ao Estado de direito internacional. O Presidente Clinton assinou o Estatuto de Roma para o TPI em 2000, mas este ainda não foi ratificado. Clinton não o submeteu ao Senado dos EUA para ratificação porque aparentemente o tribunal teve de ser avaliado primeiro. Mas como é evidente no discurso de Helms, os EUA não consideram a ONU competente o suficiente para se julgarem a si próprios. Em 2002, quando o Presidente Bush entrou em funções, enviou uma nota ao Secretário-Geral da ONU suspendendo a assinatura dos EUA e informou o Secretário-Geral de que os EUA não reconheciam qualquer obrigação em relação ao Estatuto de Roma. O Presidente Obama restabeleceu uma relação de trabalho com o tribunal, mas ainda não houve qualquer ratificação. Ainda não vimos se o grande poder se sujeitará à jurisdição do tribunal penal internacional.

Também os Estados Unidos são um dos dois únicos países que não ratificaram a Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, e um dos poucos que não ratificaram a Convenção sobre a Eliminação da Discriminação contra as Mulheres. À semelhança do TPI, o Protocolo de Quioto sobre as alterações climáticas foi assinado pelo Presidente Clinton mas ainda não foi ratificado. A administração Bush recuou em relação a este protocolo alegando que o mesmo apresentava falhas fatais.

Embora os Estados Unidos não tenham ratificado as convenções, utilizou, em muitas ocasiões, diversas sanções unilaterais e processos de certificação anuais para punir os Estados-nação que não cumpriram as normas dos EUA em áreas como os direitos humanos e a aplicação de narcóticos. As mais controversas são as sanções extraterritoriais como Helms-Burton, que penalizam os estrangeiros que fazem negócios com o que os Estados Unidos consideram ser Estados desonestos.

Desde a década de 1980, os EUA têm-se atrasado no pagamento das suas quotas avaliadas às Nações Unidas, o que levou a um atraso de cerca de 1,7 biliões de dólares até ao final de 2000. A principal razão dada pelos EUA foi que a ONU se tinha tornado um instituto burocrático inchado, necessitando de uma reforma imediata. No entanto, há muito mais do que apenas os EUA a procurarem reformas na ONU. A política interna e o planeamento orçamental desempenham um papel importante nos gastos dos EUA em missões de paz da ONU, etc.

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>p>Hegemons como os Estados Unidos criam e financiam organizações internacionais como as Nações Unidas para difundir os seus ideais e valores através do sistema internacional e para solidificar o seu domínio do poder. O enfoque realista no poder relativo explica porque é que os Estados Unidos têm por vezes agido unilateralmente. Alguns realistas ignoram completamente a importância das instituições internacionais, e falam apenas sobre o poder do Estado. Contudo, é o clássico argumento realista do equilíbrio de poder que pode explicar o apoio dos EUA à ONU. Fazendo parte de um sistema multilateral como a ONU, os EUA poderiam impedir o contrapeso, projectando uma intenção benigna para com o mundo. Stephen Walt e muitos outros realistas argumentam que os decisores políticos americanos têm demonstrado apoio a instituições internacionais como a ONU, para mostrar a sua satisfação com o status quo e amortecer os receios de segurança de outros países, impedindo assim a emergência de uma coligação contrabalançadora. Walt argumenta que “as Nações Unidas e outras instituições internacionais ajudam os Estados Unidos a exercer o seu poder de uma forma menos ameaçadora e, portanto, mais aceitável para os outros. Além disso, os EUA ao longo dos anos, a partir da sua cultura cívica e mentalidade política, têm assumido um papel de “reformador” da ordem internacional e “guardião” da paz e estabilidade no mundo.

O hegemon não depende do sistema internacional e não tem de obedecer a todas as suas regras. O unilateralismo e o multilateralismo são ambos instrumentos para alcançar objectivos de política externa e um hegemon pode escolher um dos dois, dependendo do que melhor se adequa aos seus benefícios no momento. Os Estados Unidos da América têm o poder, os recursos e a capacidade de avançar sozinhos, mas quando sentem a necessidade, podem também alinhar com um sistema multilateral. No caso do Iraque e do Kuwait, em 1990, foi com os seus aliados. A 3 de Agosto de 1990, o Conselho de Segurança da ONU aprovou a Resolução 660 condenando a invasão iraquiana do Kuwait e exigindo ao Iraque que retirasse incondicionalmente todas as forças destacadas no Kuwait. Após uma série de negociações fracassadas entre as principais potências mundiais e o Iraque, a coligação liderada pelos Estados Unidos lançou um ataque militar maciço às forças iraquianas estacionadas no Kuwait, em meados de Janeiro de 1991. Por outro lado, os EUA não esperaram por negociações ou decisões da ONU durante os anos 2000, após o incidente do 11 de Setembro. O governo dos EUA prestou pouca atenção à política internacional e atacou o Iraque em 2003 sem a aprovação do Conselho de Segurança da ONU. O Presidente Bush e os aliados decidiram invadir porque a política interna o exigia na altura. Em Março de 2003, o governo dos EUA anunciou que iria utilizar a força militar para se livrar de Saddam Hussein, bem como de armas de destruição maciça alegadamente produzidas no Iraque. Antes desta decisão, tinha havido muita diplomacia e debate entre os estados membros do Conselho de Segurança das Nações Unidas sobre como lidar com a situação, mas não tinha sido alcançado um consenso maioritário para aprovar o ataque militar. O Secretário-Geral das Nações Unidas na altura, Kofi Annan disse numa entrevista à BBC que a decisão de tomar medidas no Iraque deveria ter sido tomada pelo Conselho de Segurança, e não unilateralmente. Em resposta à opinião de Annan, Randy Scheunemann, antigo conselheiro do Secretário da Defesa dos EUA, Donald Rumsfeld, disse: “Penso que é escandaloso que o Secretário-Geral, que em última análise trabalha para os estados membros, tente suplantar o seu julgamento pelo julgamento dos estados membros”. Isto demonstra que os Estados Unidos consideram a ONU não mais do que uma plataforma para os Estados membros arbitrarem, e não um órgão com qualquer autoridade, especialmente sobre si próprio. Portanto, pode concluir-se que a ONU, em muitas ocasiões, não é mais do que mediadores entre chefes de governo. As decisões de política externa são, em última análise, tomadas pelos chefes de governo, tendo em consideração tanto as agendas nacionais como internacionais. Especialmente, quando o governo em questão, se o de uma superpotência como os EUA.

Neorealista como Mearsheimer, acredita que a sociedade e a política internacional é um reino anárquico, onde não existe nenhuma agência ou instituição para proteger os Estados uns dos outros. Ao contrário da crença realista clássica, Mearsheimer argumenta que não existe tal coisa como o status quo do poder. O poder último reside no Estado e as suas decisões são sempre tomadas para proteger a própria soberania e o interesse nacional. Como resultado, os estados devem, em última análise, confiar nos seus próprios recursos e estratégias de sobrevivência. É, por outras palavras, um mundo de “auto-ajuda”, onde o interesse próprio é, antes de mais, o interesse próprio. Para os grandes Estados, o interesse próprio nem sempre reside no multilateralismo. Muitas vezes a decisão unilateral em matéria de política externa faz mais sentido em termos de agendas internas. Todos os Estados não têm os recursos para perseguir o interesse próprio, tal como as grandes potências. As grandes potências podem utilizar os institutos internacionais para o avanço dos seus ideais, enquanto os Estados mais pequenos só podem esperar a ajuda de tais institutos. De acordo com a teoria realista, um Estado realmente poderoso será menos limitado pelo poder dos outros e será capaz de satisfazer todo o tipo de caprichos de política externa. Pode decidir que tem interesses “vitais” em todos os continentes. Pode declarar-se “indispensável” a quase todas as questões importantes, e pode convencer-se de que sabe realmente o que é bom para todos os outros no mundo. Muitos acreditam, como é o caso dos Estados Unidos da América.

p>Nada disto se pode dizer que os Estados Unidos espezinharam implacavelmente todos os outros em nome do interesse nacional. Os EUA têm sido inestimáveis na criação da ONU, que se não tudo o que se gostaria que fosse, é alguma coisa. Independentemente das suas falhas, é melhor ter algum tipo de plataforma de política internacional, do que nenhuma. Eu argumentaria que os EUA tiveram influência positiva na política internacional em muitos aspectos.

Como mencionado anteriormente, a escala do domínio americano fornece justificações positivas para a sua actuação fora de institutos multilaterais como as Nações Unidas. Sendo o país mais poderoso do mundo, os Estados Unidos assumiram “responsabilidades” para preservar a ordem global. Os Estados Unidos levantaram esta reivindicação ao exigirem isenções especiais do TPI e a proibição de minas terrestres que outros países se recusaram a conceder-lhe.

Em certa medida, os EUA sentem uma ameaça à sua soberania por parte das Nações Unidas. Os EUA receiam perder a liberdade de acção no estrangeiro, bem como a nível interno, se houver um envolvimento contínuo das Nações Unidas. Teme-se que se regimes internacionais como a ONU se tornarem demasiado fortes, então o quadro jurídico interno do país, as tradições constitucionais, e as instituições políticas se tornarão subordinadas a ele. Os defensores da soberania americana afirmam que as instituições e o direito interno assumem supremacia sobre os compromissos e obrigações internacionais e que esses padrões domésticos de legitimidade política podem, por vezes, exigir a exclusão de certas iniciativas internacionais.

O que realmente dificulta a manutenção do multilateralismo com a ONU é a sua separação constitucional de poderes que concede ao executivo e ao legislativo o controlo conjunto da política externa. Este poder partilhado complica frequentemente a aprovação interna de compromissos multilaterais, particularmente quando os dois ramos são controlados por partes diferentes. Porque a ratificação dos tratados requer a aprovação pelo menos por dois terços do Senado, as minorias políticas bloqueiam frequentemente a participação dos EUA nas convenções propostas. Como os debates sobre a Liga das Nações em 1918-19 demonstraram, a separação de poderes pode complicar a assunção de compromissos multilaterais pelos Estados Unidos.

Os Estados Unidos são, em última análise, um actor racional na política mundial. É racional que qualquer grande potência tente minimizar as restrições externas à sua liberdade de acção geradas por institutos e processos multilaterais. Muitos outros Estados-nação desejam ter essa opção, mas poucos têm o poder de desafiar a vontade da comunidade internacional. Desde as origens do sistema interestatal, nenhuma potência forte se permitiu estar sujeita a regras estabelecidas por nações mais fracas, a menos que essas regras também a beneficiem.

As Nações Unidas foram construídas com base no pressuposto de que com a cooperação das grandes potências juntamente com os Estados mais pequenos, será criada uma sociedade internacional de paz e prosperidade económica. Mas sem o apoio dos EUA, a ONU perde em grande medida a sua legitimidade e eficácia. A política internacional, no seu conjunto, é levada a cabo pela retirada dos EUA do multilateralismo. O enfraquecimento da ONU, e do sistema internacional, torna os Estados mais pequenos muito inseguros e vulneráveis. Eles precisam do guarda-chuva protector da ONU e de um código de ética de comportamento na arena internacional, que proteja os seus direitos soberanos e assegure a sua existência como Estados independentes. CONCLUSÃO

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6. CONCLUSÃO

Referência