Les premiers effortsÉditer
Au 19e et au début du 20e siècle, l’implication du gouvernement dans le logement des pauvres se faisait principalement dans le domaine de l’application du code du bâtiment, exigeant que les nouveaux bâtiments répondent à certaines normes pour une habitabilité décente (par exemple, une ventilation adéquate), et forçant les propriétaires à apporter certaines modifications au parc immobilier existant. L’ouvrage How the Other Half Lives (1890) du photojournaliste Jacob Riis a attiré une attention considérable sur les conditions des bidonvilles de New York, suscitant une nouvelle attention sur les conditions de logement dans tout le pays.
La réforme des premiers tenements était principalement une entreprise philanthropique, avec des Tenements modèles construits dès les années 1870 qui tentaient d’utiliser de nouveaux modèles architecturaux et de gestion pour résoudre les problèmes physiques et sociaux des bidonvilles. Ces tentatives étaient limitées par les ressources disponibles, et les premiers efforts ont rapidement été réorientés vers la réforme du code du bâtiment. Le New York Tenement Act de 1895 et le Tenement Law de 1901 ont été les premières tentatives de s’attaquer aux codes du bâtiment à New York, qui ont ensuite été copiés à Chicago, Philadelphie et dans d’autres villes américaines.
En 1910, la National Housing Association (NHA) a été créée pour améliorer les conditions de logement dans les quartiers urbains et suburbains par la promulgation d’une meilleure réglementation et une sensibilisation accrue. La NHA a été fondée par Lawrence Veiller, auteur de Model Tenement House Law (1910), et était composée de délégués de dizaines de villes. Au fil du temps, l’accent du mouvement pour le logement s’est déplacé d’une focalisation sur la typologie appropriée des bâtiments vers le développement communautaire à plus grande échelle, et la NHA s’est dissoute en 1936.
La ville de Milwaukee, sous la direction du maire socialiste Daniel Hoan, a mis en œuvre le premier projet de logement public du pays, connu sous le nom de Garden Homes, en 1923. Cette expérience d’une coopérative de logement parrainée par la municipalité a connu un succès initial, mais a été en proie à des problèmes de développement et d’acquisition de terrains, et le conseil supervisant le projet a dissous la Gardens Home Corporation deux ans seulement après la fin de la construction des maisons.
Division du logement de la Public Works Administration (PWA)
Le logement permanent financé par le gouvernement fédéral a vu le jour aux États-Unis dans le cadre du New Deal de Franklin Roosevelt. Le titre II, section 202 de la loi sur le redressement industriel national, adoptée le 16 juin 1933, ordonnait à l’Administration des travaux publics (PWA) de développer un programme pour la « construction, la reconstruction, la modification ou la réparation, sous la réglementation ou le contrôle public, de logements à bas prix et de projets d’élimination des taudis … ». Dirigé par la division du logement de la PWA et dirigé par l’architecte Robert Kohn, le programme initial, le Limited-Dividend Program, visait à fournir des prêts à faible taux d’intérêt à des groupes publics ou privés pour financer la construction de logements à faible revenu.
Trop peu de candidats qualifiés se sont manifestés et le Limited-Dividend Program n’a financé que sept projets de logement à l’échelle nationale. Au printemps 1934, l’administrateur du PWA, Harold Ickes, ordonna à la division du logement d’entreprendre la construction directe de logements publics, une étape décisive qui allait servir de précédent à la loi sur le logement Wagner-Steagall de 1937, et au programme permanent de logements publics aux États-Unis. Kohn s’est retiré pendant la réorganisation et, entre 1934 et 1937, la division du logement, désormais dirigée par le colonel Horatio B. Hackett, a construit cinquante-deux projets de logement à travers les États-Unis, ainsi qu’à Porto Rico et dans les îles Vierges. Le Techwood Homes d’Atlanta, inauguré le 1er septembre 1936, fut le premier des cinquante-deux ouverts.
S’appuyant sur les concepts de planification résidentielle de Clarence Stein et Henry Wright, ces cinquante-deux projets sont architecturalement cohérents, avec composés sur des maisons en rangée et des immeubles d’appartements d’un à quatre étages, disposés autour d’espaces ouverts, créant des espaces de jeu sans circulation qui définissaient l’ascenseur communautaire. Beaucoup de ces projets ont été construits sur des terrains de taudis, mais l’acquisition de terrains s’est avérée difficile, de sorte que des sites industriels abandonnés et des terrains vacants ont également été achetés. Les deux premiers projets de Lexington ont été construits sur un hippodrome abandonné. Sous la direction d’Ickes, bon nombre de ces projets étaient également ségrégués, conçus et construits pour les Blancs ou les Afro-Américains. La race était largement déterminée par le quartier entourant le site, car les modèles résidentiels américains, tant dans le Nord que dans le Sud, étaient fortement ségrégués.
Sortant du mouvement pour le logement au début du siècle, les années 1930 ont également vu la création de la Home Owners’ Loan Corporation (HOLC), qui refinançait les prêts afin de maintenir le marché du logement à flot. Le National Housing Act de 1934 a créé la Federal Housing Administration (FHA), qui n’utilisait qu’un petit investissement en capital du gouvernement fédéral pour assurer les prêts hypothécaires. La construction de projets de logements publics n’était donc qu’une partie des efforts fédéraux en matière de logement pendant la Grande Dépression.
La loi sur le logement de 1937Edit
En 1937, la loi Wagner-Steagall sur le logement a remplacé la division temporaire du logement de la PWA par une agence permanente et quasi-autonome pour administrer le logement. Le nouveau United States Housing Authority Housing Act de 1937 fonctionnerait avec un fort penchant pour les efforts locaux dans la localisation et la construction de logements et imposerait des plafonds sur le montant qui pourrait être dépensé par unité de logement. Le plafond de 5 000 $ était une caractéristique très contestée du projet de loi, car il représenterait une réduction considérable de l’argent dépensé pour les logements PWA et était bien inférieur à ce que les défenseurs du projet de loi avaient fait pression pour obtenir.
La construction de projets de logement s’est accélérée de façon spectaculaire sous la nouvelle structure. Rien qu’en 1939, 50 000 unités de logement ont été construites – plus de deux fois plus que pendant toute la durée du mandat de la division du logement du PWA. S’appuyant sur le précédent organisationnel et architectural de la Housing Division, l’USHA a construit des logements pendant la période précédant la Seconde Guerre mondiale, a soutenu les efforts de production de guerre et a lutté contre la pénurie de logements qui s’est produite après la fin de la guerre. Dans les années 1960, à travers la nation, les autorités chargées du logement sont devenues des partenaires clés dans les efforts de rénovation urbaine, construisant de nouveaux logements pour les personnes déplacées par les autoroutes, les hôpitaux et d’autres efforts publics.
Époque de la Seconde Guerre mondialeModification
Dans le cadre de la mobilisation de guerre, des communautés entières ont surgi autour des usines fabriquant des biens militaires. En 1940, le Congrès a donc autorisé l’US Housing Authority à construire vingt lotissements publics autour de ces entreprises privées pour soutenir l’effort de guerre. La question de savoir s’il devait s’agir d’habitations permanentes, poursuivant les objectifs des réformateurs d’établir un effort plus large en matière de logement public, ou d’habitations temporaires répondant à l’opportunité du besoin, a suscité un débat considérable. La Defense Housing Division a été fondée en 1941 et construira finalement huit lotissements de logements temporaires, bien que nombre d’entre eux aient fini par devenir des logements à long terme après la guerre.
L’une des initiatives américaines les plus inhabituelles en matière de logement public a été le développement de logements subventionnés pour la classe moyenne à la fin du New Deal (1940-42) sous les auspices de la Mutual Ownership Defense Housing Division de la Federal Works Agency, sous la direction du colonel Lawrence Westbrook. Ces huit projets ont été achetés par les résidents après la Seconde Guerre mondiale et, en 2009, sept d’entre eux continuent de fonctionner en tant que sociétés de logement mutuel appartenant à leurs résidents. Ces projets font partie des très rares réussites définitives de l’histoire de l’effort américain en matière de logement public.
Pendant la Seconde Guerre mondiale, la construction de logements a considérablement diminué car tous les efforts étaient dirigés vers la Guerre. Lorsque les anciens combattants sont revenus d’outre-mer, ils sont venus prêts à commencer une nouvelle vie, souvent avec des familles, et l’ont fait avec les ressources financières du G.I. Bill pour commencer une nouvelle hypothèque. Cependant, le parc immobilier n’était pas suffisant pour répondre à la demande. C’est pourquoi le président Truman a créé par décret, le 26 janvier 1946, le bureau des expéditeurs de logements, dirigé par Wilson Wyatt. Par le biais de ce bureau, le gouvernement est intervenu sur le marché du logement en contrôlant les prix et en restreignant la chaîne d’approvisionnement, malgré les pressions politiques exercées par certaines factions pour construire directement des logements. Les efforts se sont concentrés exclusivement sur le logement des anciens combattants, en particulier sur une subvention des matériaux pour la construction de logements. Toutefois, à la suite des élections de 1946, le président Truman a estimé que le soutien du public était insuffisant pour maintenir ces restrictions et subventions sur les matériaux. Le Veterans’ Emergency Housing Program a pris fin en janvier 1947 par un ordre exécutif du président Truman.
La loi sur le logement de 1949Edit
Avec la fin de l’Office of Housing Expediter, les efforts en matière de logement se sont déplacés pour examiner de nouvelles approches globales pour résoudre les problèmes de logement. Le résultat a été la loi sur le logement de 1949, qui a considérablement élargi le rôle du gouvernement fédéral dans le logement public et privé. Faisant partie du Fair Deal de Truman, cette loi couvrait trois domaines principaux : (1) Elle a élargi l’Administration fédérale du logement et l’implication fédérale dans l’assurance hypothécaire, (2) sous le titre I, elle a fourni l’autorité et les fonds pour l’élimination des taudis et la rénovation urbaine, et (3) a lancé la construction d’un important programme de logements publics. Le titre II de la législation énonçait l’objectif d’un « logement décent dans un environnement décent pour chaque Américain », et la législation autorisait 13 milliards de dollars de garanties hypothécaires, 1,5 milliard de dollars pour le réaménagement des bidonvilles, et fixait un objectif de construction de 810 000 unités de logement public.
A l’occasion de son adoption, Truman a déclaré à la presse :
» ouvre la perspective de logements décents dans un environnement sain pour les familles à faible revenu qui vivent actuellement dans la misère des taudis. Elle dote le gouvernement fédéral, pour la première fois, de moyens efficaces pour aider les villes dans leur tâche vitale d’élimination des taudis et de reconstruction des zones dégradées. Cette législation nous permet de faire un grand pas vers l’amélioration du bien-être et du bonheur de millions de nos concitoyens. Ne tardons pas à remplir cet objectif élevé.
Le logement dans les années 1960Modifié
La loi sur le logement et le développement urbain de 1965Modifié
Le mécontentement à l’égard du renouvellement urbain est arrivé assez rapidement dans la foulée de l’adoption du titre I et de la loi sur le logement de 1949. La rénovation urbaine était devenue, pour de nombreuses villes, un moyen d’éliminer les dégradations, mais pas un véhicule solide pour construire de nouveaux logements. Par exemple, dans les dix années qui ont suivi l’adoption de la loi, 425 000 logements ont été rasés sous ses auspices, mais seulement 125 000 logements ont été construits. Entre le titre I et le Federal Aid Highway Act de 1956, des communautés entières dans les quartiers urbains les plus pauvres ont été démolies pour faire place à des développements modernes et aux besoins en matière de transport, souvent dans le style « tours dans le parc » de Le Corbusier. Jane Jacobs a décrit les nouveaux produits comme « des projets à faible revenu qui deviennent des centres de délinquance, de vandalisme et de désespoir social plus graves que les bidonvilles qu’ils étaient censés remplacer. Des projets d’habitation pour les revenus moyens qui sont de véritables merveilles de monotonie et d’enrégimentement, scellés contre tout élan ou vitalité de la vie urbaine. Des projets de logements de luxe qui atténuent leur inanité, ou tentent de le faire, par une vulgarité insipide… Ce n’est pas la reconstruction des villes. C’est la mise à sac des villes. »
Plusieurs autres lois sur le logement ont été adoptées après 1949, modifiant le programme de façon mineure, comme le déplacement des ratios pour les logements pour personnes âgées, mais aucune législation majeure n’a modifié les mécanismes du logement public avant la loi sur le logement et le développement urbain de 1965. Cette loi a créé le Department of Housing and Urban Development (HUD), une agence de niveau ministériel chargée de gérer le logement. Cette loi a également introduit pour la première fois des subventions au loyer, marquant le début d’une évolution vers l’encouragement de la construction privée de logements pour les personnes à faibles revenus. Grâce à cette loi, la FHA assure les prêts hypothécaires pour les organismes à but non lucratif qui construisent ensuite des logements pour les familles à faibles revenus. Le HUD pourrait alors fournir des subventions pour combler l’écart entre le coût de ces unités et un pourcentage déterminé du revenu d’un ménage.
La loi sur le logement de 1961 a discrètement introduit un programme en vertu de la section 23 qui permettait aux autorités locales du logement de loger les personnes figurant sur leurs listes d’attente dans des unités louées à titre privé grâce au mécanisme d’un bon qui couvrait l’écart entre la capacité de paiement du ménage et le loyer du marché. Ce mécanisme a été élargi à plusieurs reprises dans la législation ultérieure.
La loi sur le logement et le développement urbain de 1968Edit
En réponse à plusieurs des préoccupations émergentes concernant les nouveaux développements de logements publics, la loi sur le logement et le développement urbain de 1968 tente de changer le style des développements de logements, en se tournant vers le modèle des cités-jardins d’Ebenezer Howard. Cette loi interdit la construction de tours d’habitation pour les familles avec enfants. Le rôle des tours a toujours été controversé, mais avec l’augmentation des taux de vandalisme et d’inoccupation et les préoccupations considérables concernant la concentration de la pauvreté, certains ont soutenu que ces développements étaient déclarés inadaptés aux familles. L’un des projets les plus notoires est celui de Pruitt-Igoe à St. Louis, Missouri, construit en 1955 et 1956. Ce développement affichait 2 870 unités dans trente-trois immeubles de grande hauteur. À la fin des années 1960, le taux d’inoccupation atteignait 65 %, et le projet a été démoli entre 1972 et 1975. Des études plus récentes sur l’histoire de Pruitt-Igoe, qui a souvent été utilisée comme une parabole pour les échecs des logements publics à grande échelle aux États-Unis, ont élucidé que le démantèlement du complexe avait plus à voir avec le racisme structurel, le désinvestissement dans le noyau urbain, la fuite des Blancs et la diminution des revenus post-industriels des résidents des bâtiments qu’avec l’architecture des tours ou la nature des logements appartenant à l’État et gérés par lui.
La loi a également eu un impact sur le marché de l’accession à la propriété par l’expansion de la FHA. Ginnie Mae a été initialement créé pour acheter des projets de logements publics à risque et les revendre aux taux du marché. En outre, la section 235 a donné naissance à des subventions hypothécaires en réduisant le taux d’intérêt des prêts hypothécaires pour les familles à faibles revenus à un taux plus comparable à celui des prêts hypothécaires de la FHA. Le programme a souffert de taux de saisies élevés et de scandales administratifs, et a été considérablement réduit en 1974. Le programme Section 236 subventionnait le service de la dette sur les développements privés qui seraient ensuite offerts à des taux réduits aux ménages en dessous d’un certain plafond de revenu.
Le logement dans les années 1970Modifier
Programme expérimental d’allocation de logementModifier
La loi sur le logement de 1970 a établi le programme expérimental d’allocation de logement (EHAP), une longue enquête sur les effets potentiels du marché des bons de logement. Les bons, initialement introduits en 1965, étaient une tentative de subventionner le côté de la demande du marché du logement plutôt que le côté de l’offre en complétant l’allocation de loyer d’un ménage jusqu’à ce qu’il soit en mesure de payer les taux du marché. L’EHAP a été conçu pour tester trois aspects de l’impact des bons d’achat :
- Demande : Enquêté sur la dynamique des utilisateurs, y compris la mobilité, les taux de participation, les taux de loyer et les normes de logement.
- Affre : Suivi de la réponse du marché à la subvention, à savoir si elle a modifié les taux de construction ou de location pour la communauté, au sens large.
- Administration : Examiné plusieurs approches différentes pour structurer et gérer les programmes.
En définitive, la nouvelle législation sur les bons de logement n’a pas attendu la conclusion de l’expérience. Lorsque le programme s’est terminé plus d’une décennie plus tard, on a découvert qu’il avait un impact minime sur les loyers environnants, mais qu’il avait le potentiel de resserrer le marché du logement à faible revenu, et que les communautés avaient besoin d’une infusion d’unités supplémentaires. Certains ont donc fait valoir que le logement public était le modèle approprié pour des raisons de coût et de chaîne d’approvisionnement, bien que les bons d’achat n’aient pas semblé fausser excessivement les marchés locaux du logement.
Moratoire du logementModifié
En 1973, le président Richard Nixon a interrompu le financement de nombreux projets de logement à la suite de préoccupations concernant les projets de logement construits au cours des deux décennies précédentes. Le secrétaire du HUD, George Romney, a déclaré que le moratoire engloberait tout l’argent destiné aux programmes Urban Renewal et Model Cities, tous les logements subventionnés, ainsi que le financement des sections 235 et 236. Un rapport intensif a été commandé au National Housing Policy Review pour analyser et évaluer le rôle du gouvernement fédéral en matière de logement. Ce rapport, intitulé Housing in the Seventies, a joué un rôle déterminant dans l’élaboration d’une nouvelle législation sur le logement l’année suivante. Conformément à l’approche de Nixon basée sur le marché, comme le démontre l’EHAP, Nixon a également levé le moratoire sur le programme de bons de la section 23 à la fin du mois de septembre, permettant ainsi de financer 200 000 nouveaux ménages. Le moratoire complet a été levé à l’été 1974, alors que Nixon faisait face à une mise en accusation dans le sillage du Watergate.
La loi sur le logement et le développement communautaire de 1974Edit
La loi sur le logement et le développement communautaire de 1974 a créé le programme de logement Section 8 pour encourager le secteur privé à construire des logements abordables. Ce type d’aide au logement aide les locataires pauvres en versant une subvention mensuelle à leurs propriétaires. Cette aide peut être « basée sur un projet », qui s’applique à des propriétés spécifiques, ou « basée sur le locataire », qui fournit aux locataires un bon qu’ils peuvent utiliser partout où les bons sont acceptés. Les bons de logement basés sur le locataire couvrent l’écart entre 25 % du revenu d’un ménage et le loyer du marché équitable établi. Pratiquement aucun nouveau logement Section 8 basé sur un projet n’a été produit depuis 1983, mais les bons de logement basés sur le locataire sont maintenant le principal mécanisme de logement assisté.
L’autre caractéristique principale de la loi était la création du Community Development Block Grant (CDBG). Bien qu’elles ne soient pas directement liées au logement public, les CDBG étaient des sommes d’argent forfaitaires, dont le montant était déterminé par une formule axée sur la population, données aux gouvernements étatiques et locaux pour des travaux de logement et de développement communautaire. La somme pouvait être utilisée comme la communauté l’entendait, bien que la législation exigeait également le développement de plans d’aide au logement (HAP) qui demandaient aux communautés locales d’étudier et de cataloguer leur parc de logements disponibles ainsi que de déterminer les populations ayant le plus besoin d’aide. Ces plans étaient soumis dans le cadre de la demande CDBG.
En réponse au mécontentement croissant à l’égard du logement public, les promoteurs urbains ont commencé à chercher d’autres formes de logements abordables et à faible revenu. De cette préoccupation est née la création de programmes de logement en site dispersé conçus pour placer des unités de logement public à plus petite échelle et mieux intégrées dans des quartiers diversifiés. Les programmes de logement en site dispersé ont été popularisés à la fin des années 1970 et dans les années 1980. Depuis, des villes de tout le pays ont mis en œuvre de tels programmes avec plus ou moins de succès.
Le logement dans les années 1980-1990Edit
Les changements apportés aux programmes de logement public ont été mineurs au cours des années 1980. Sous l’administration Reagan, la contribution des ménages aux loyers de la section 8 a été portée à 30 % de leur revenu et les loyers du marché équitable ont été abaissés. L’aide publique aux efforts de logement a été réduite dans le cadre d’un ensemble de réductions générales. En outre, les abris d’urgence pour les sans-abri ont été étendus et l’accession à la propriété des familles à faible revenu a été davantage encouragée.
En 1990, le président George H. W. Bush a signé le Cranston-Gonzalez National Affordable Housing Act (NAHA), qui a approfondi l’utilisation des fonds HOME pour l’aide à la location. Dans le discours qu’il a prononcé lors de son adoption, M. Bush a déclaré : « Bien que le gouvernement fédéral s’occupe actuellement d’environ 4,3 millions de familles à faible revenu, il y a environ 4 millions de familles supplémentaires, la plupart à très faible revenu, dont les besoins en matière de logement n’ont pas été satisfaits. Nous ne devrions pas détourner l’aide de ceux qui en ont le plus besoin. »
La nouvelle ère suivante dans le domaine du logement public a commencé en 1992 avec le lancement du programme HOPE VI. Les fonds HOPE VI étaient consacrés à la démolition de projets de logements publics de mauvaise qualité et à leur remplacement par des développements de moindre densité, souvent à revenus mixtes. Les fonds comprenaient les coûts de construction et de démolition, les coûts de relogement des locataires et les subventions pour les unités nouvellement construites. HOPE VI est devenu le principal véhicule pour la construction de nouvelles unités subventionnées par le gouvernement fédéral, mais il a subi des réductions de financement considérables en 2004 sous le président George W. Bush.
En 1998, la loi sur la qualité du logement et la responsabilité du travail (QHWRA) a été adoptée et signée par le président Bill Clinton. Suivant le cadre de la réforme de l’aide sociale, la QHWRA a développé de nouveaux programmes pour assurer la transition des familles hors du logement public, a développé un modèle d’accession à la propriété pour la section 8, et a étendu le programme HOPE VI pour remplacer les unités de logement public traditionnelles. La loi a également plafonné de manière efficace le nombre d’unités de logement public en créant la Faircloth Limit en tant qu’amendement à la loi sur le logement de 1937, qui limitait le financement de la construction ou de l’exploitation de toutes les unités au nombre total d’unités à compter du 1er octobre 1999.