Executive Summary

Le Tax Cuts and Jobs Act a modifié de manière substantielle les plans d’épargne-études 529. Dans un effort pour promouvoir le choix de l’école, la loi a élargi la liste des dépenses 529 admissibles pour inclure les frais de scolarité des écoles privées K-12. Ce changement fédéral dans la définition des dépenses admissibles aura un impact sur de nombreux États, en particulier ceux qui offrent des déductions et des crédits d’impôt 529. Dans ce document, nous examinons l’impact potentiel de l’expansion du système 529 sur la distribution des avantages entre les familles, sur la promotion du choix des écoles privées et sur les éventuelles implications fiscales pour les différents États. Notre évaluation globale de l’impact probable dans ces trois domaines est que l’extension de l’offre 529 aux écoles privées de la maternelle à la 12e année profitera principalement aux familles aisées, ne produira que des incitations limitées à la promotion du choix de l’école privée et aura un coût non négligeable pour les États. Nous discutons de certaines façons dont les États pourraient réagir pour promouvoir une politique fiscale progressive et élargir le choix des écoles privées. Un simple retour en arrière des avantages fiscaux de l’État, et/ou un investissement direct dans le choix de l’école finissent par être les moyens les plus simples d’atteindre ces objectifs.

Overview

Le Tax Cuts and Jobs Act de 2017 (TCJA) a apporté un changement spectaculaire à la législation fiscale fédérale liée à l’éducation, avec de graves conséquences pour de nombreux États. Les fonds des comptes 529, qui ne pouvaient auparavant être utilisés que pour des dépenses de collège, peuvent désormais être utilisés pour payer les frais de scolarité des élèves fréquentant des écoles privées de la maternelle à la 12e année – jusqu’à 10 000 dollars par an et par élève. Ce changement, qui a été ajouté au projet de loi à la 11e heure (il a été proposé précédemment, puis est réapparu sous forme d’amendement lors de l’adoption finale), vise à promouvoir le choix des écoles privées, un objectif que le Congrès avait montré peu d’appétit pour aborder de front.

Nous examinons ici les coûts potentiels du programme pour les États, la question de savoir si les avantages financiers qui reviennent aux parents seront fournis de manière équitable et efficace, la mesure dans laquelle le programme est susceptible d’atteindre son intention d’accroître la proportion de la population étudiante de la maternelle à la 12e année qui fréquente des écoles privées, et certains des choix que les États ont pour adapter leurs plans d’État à la nouvelle loi fédérale.

Le principal avantage des plans 529 est que les gains sur les cotisations ne sont pas soumis à des impôts fédéraux lorsqu’ils sont retirés pour payer les frais de scolarité et d’autres dépenses universitaires choisies. Lorsque les gains des cotisations 529 s’accumulent sur de longues périodes de temps, comme c’est le cas, par exemple, lorsque les parents établissent et financent un plan 529 lorsque leur enfant est jeune et commencent à le retirer lorsque cet enfant entre au collège, l’avantage financier de l’exonération des impôts fédéraux peut être substantiel.1 Cependant, la période de temps entre le placement de l’argent dans un plan 529 et son retrait pour les frais de scolarité K-12 sera généralement beaucoup plus courte. Le Joint Committee on Taxation (JCT) estime que la perte pour le Trésor fédéral sera d’un modeste 600 millions de dollars sur 10 ans.2

Le code fédéral des impôts définit les 529 et les dépenses pour lesquelles ils peuvent être utilisés, mais les États gèrent les plans. Tous les États sauf deux, l’État de Washington et le Wyoming, proposent des plans 529. Plus important encore, plus de 30 États offrent des déductions ou des crédits d’impôt au niveau de l’État, qui peuvent être réclamés sur la déclaration d’impôt de l’État de chaque année, pour ceux qui placent de l’argent dans les plans. Ces avantages fiscaux immédiats au niveau de l’État sont ce qui attirera presque certainement un plus grand nombre de personnes qui paient des frais de scolarité privés vers des comptes 529 – toute famille qui paie des frais de scolarité privés dans un État offrant des avantages fiscaux 529 serait folle, financièrement parlant, de ne pas en profiter. Le hic, c’est qu’à mesure que davantage de familles commencent à réclamer ces avantages, les recettes de l’État vont diminuer.

Plus de deux mois après l’adoption de la TCJA, de nombreux États ne savent toujours pas comment ils vont s’adapter à ce changement fédéral dans la définition des dépenses admissibles. La plupart des États devront réagir d’une manière ou d’une autre – en modifiant les règlements ou les lois de l’État pour bloquer ou accueillir l’expansion et en communiquant ces options aux titulaires de comptes. Au dernier décompte, sur les 34 États disposant de déductions ou de crédits 529, dix-huit se sont automatiquement conformés ou ont adopté une législation pour se conformer au changement fédéral, tandis que seize ont soit fait valoir que leurs incitations 529 d’État ne peuvent pas être utilisées pour les dépenses de la maternelle à la 12e année, malgré le changement fédéral, soit n’ont pas encore déterminé leur ligne de conduite3. Pour certains de ces États, cela pourrait inclure une nouvelle législation qui contraint les avantages fiscaux de l’État dans leur propre plan 529 spécifique (une option que nous discutons ci-dessous).

La véritable question pour les États est de savoir s’ils souhaitent utiliser leurs propres systèmes fiscaux pour soutenir les dépenses d’éducation privée K-12 à travers le véhicule des plans 529. La réponse à cette question variera clairement, en fonction de la complexion politique d’un gouvernement d’État, des implications financières et des attitudes plus larges envers le choix de l’école. Nous nous concentrons sur les implications fiscales pour les États (le coût pour les contribuables), les conséquences distributives pour les familles (qui en bénéficiera le plus financièrement) et le potentiel de promotion du choix de l’école privée. Notre évaluation globale de l’impact probable dans ces trois domaines est qu’il frappera les recettes des États, aidera largement les familles aisées et n’aura qu’un impact positif limité sur les inscriptions dans les écoles privées.

Nous décrivons ces trois grandes conséquences de l’expansion des 529, avant de nous pencher sur certaines options pour les États qui pourraient souhaiter réduire l’effet régressif du changement, et/ou soutenir plus efficacement le choix d’écoles privées.

conséquence #1 : Un impact distributif régressif

Avant le changement de politique, les avantages fiscaux étatiques des plans 529 allaient largement aux familles plus aisées. La part des avantages financiers qui circulent vers les familles relativement riches dans le cadre de l’expansion du K-12 est susceptible d’augmenter pour trois raisons principales:

• Les familles ayant les fonds pour épargner s’inclinent vers l’extrémité supérieure de la distribution des revenus.

Même avant les réformes du TCJA, les avantages des plans 529 étaient les plus importants pour les familles plus aisées. Selon une analyse du College Board qui s’appuie sur un rapport du Government Accountability Office (GAO) et sur l’étude National Postsecondary Education Student Aid, 47 % des familles disposant de plans 529 en 2010 avaient un revenu annuel supérieur à 150 000 $4

La modification du code fiscal fédéral incitera certainement davantage de familles à ouvrir des comptes 529 si elles ont des enfants dans des écoles privées K-12. Mais il s’agit de ménages qui sont, à tout le moins, encore plus susceptibles d’avoir des revenus élevés que même les titulaires de comptes 529 existants. Les enfants de familles aisées sont beaucoup plus susceptibles de fréquenter des écoles privées que ceux des ménages à revenu moyen ou faible ; et l’écart s’est creusé au cours des dernières décennies (probablement un reflet de l’inégalité économique plus large).

• L’allégement fiscal vaut plus pour les ménages à revenu élevé.

Les incitations fiscales délivrées sous la forme d’une réduction du revenu imposable sont également plus précieuses pour ceux qui se trouvent dans des tranches d’imposition plus élevées et dont la charge fiscale est plus élevée. Imaginez deux familles du Maryland : l’une est une famille à faible revenu dont le taux d’imposition sur le revenu de l’État est de 2 % ; l’autre est une famille aisée confrontée au taux marginal d’imposition sur le revenu le plus élevé, soit 5,75 %. Si ces familles épargnaient le même montant sur un compte 529, disons 10 000 $, la famille à revenu plus élevé verrait un avantage financier plus important (575 $ pour elle contre 200 $ pour la famille à faible revenu).

• Les avantages fiscaux non remboursables excluent les familles aux revenus les plus faibles.

Sans que les avantages fiscaux soient remboursables (payables à un contribuable sous forme de remboursement si le crédit est plus important que l’impôt dû), les familles dont les revenus et la facture fiscale sont les plus faibles ne peuvent en tirer aucun avantage. Par exemple, une analyse a révélé qu’une famille biparentale du Nebraska devrait gagner 30 400 dollars pour bénéficier d’un avantage quelconque du plan 529 ; pour bénéficier de l’avantage total, la même famille devrait gagner 40 400 dollars et placer un quart de son revenu total dans un plan 529.6

Les plans 529 sont donc déjà très régressifs en termes d’impact distributif, tant au niveau fédéral qu’au niveau des États. En attirant davantage de familles aisées vers les comptes 529, la dernière réforme est presque certaine de rendre l’impact global encore plus régressif, à moins que les États ne modifient leur traitement fiscal. Dans la pratique, la nouvelle loi signifiera simplement que plus d’argent passera des trésors publics des États aux comptes bancaires des familles aisées.

Conséquence #2 : Promotion inefficace du choix de l’école

L’expansion du 529 a été qualifiée d’avancée majeure pour le choix de l’école, ou selon les termes du parrain de la réforme, le sénateur Ted Cruz,  » la législation la plus importante de l’histoire en matière de choix de l’école. « 7 Il s’agit certainement d’une rupture par rapport aux programmes de choix de l’école existants. Jusqu’à la TCJA, les programmes de choix d’écoles privées étaient principalement dirigés par l’État. La majorité d’entre eux ont été conçus pour offrir des options d’écoles privées à des familles qui, autrement, ne pourraient pas se les offrir, à des élèves « piégés dans des écoles en échec » ou à des élèves ayant des besoins particuliers. L’expansion de 529 est un écart marqué par rapport aux programmes ciblés de choix d’écoles privées à deux égards.

Premièrement, comme indiqué dans la section précédente, les caractéristiques de distribution de l’avantage sont fortement orientées vers les familles aisées qui ont une charge fiscale importante de l’État et peuvent épargner pour les frais de scolarité des écoles privées. Ainsi, le programme ne fait rien ou presque pour les parents qui souhaitent envoyer leur enfant dans une école privée mais dont les moyens sont limités.

Deuxièmement, les nouveaux 529 ne seront probablement que marginalement efficaces pour augmenter la part des écoles privées parmi les étudiants. Ce sont les familles d’écoles privées actuelles, et non les nouveaux choississeurs, qui sont les plus susceptibles de profiter de ces avantages fiscaux. Au niveau national, près de 5 millions d’enfants (environ 10 %) sont inscrits dans des écoles privées.8 Actuellement, très peu de leurs parents possèdent un compte 529. En fait, des données récentes indiquent que seulement 7 % des familles prévoyant des dépenses d’éducation importantes dans les 5 à 10 prochaines années détiennent des comptes 529.9

Mais cela pourrait changer rapidement. Plus de trois élèves sur cinq de l’enseignement privé de la maternelle à la 12e année vivent dans des États qui offrent des déductions ou des crédits pour les contributions 529.10 Pour ces familles, l’expansion apporte des avantages à court terme des plans 529 qui, autrefois, se situaient dans un avenir lointain – déposer de l’argent dans un 529 en décembre, le retirer quelques jours plus tard pour payer les frais de scolarité du semestre de printemps dans l’école privée de votre enfant, puis percevoir l’avantage fiscal avec votre déclaration d’impôts en avril. Les familles d’écoles privées existantes devraient ouvrir et contribuer à des plans 529 en masse.

Pour être sûr, l’expansion 529 élargira le choix d’école aux familles relativement peu nombreuses de la marge. La plupart des avantages fiscaux à court terme de l’État 529 se situent entre 5 et 10 %, ce qui signifie que les familles pour lesquelles une réduction de 5 à 10 % sur les frais de scolarité ferait la différence, pourraient être incitées à choisir une école privée. Pour chaque famille qui opte pour le choix, il y en a beaucoup d’autres qui fréquentent déjà une école privée et qui profiteront également des économies d’impôt sur le revenu de l’État. Si l’objectif final est d’étendre le choix d’écoles, une expansion du 529 est un moyen très inefficace d’y parvenir.

Conséquence #3 : Perte de recettes de l’État

Quel sera l’impact de la réforme 529 sur les recettes fiscales de l’État ? La perte totale dépend de la proportion de familles d’écoles privées actuelles qui utilisent les plans 529 pour les frais de scolarité des écoles privées, du nombre de familles qui passent des écoles publiques aux écoles privées, et de la générosité et de la stabilité des incitations fiscales des États. L’un des auteurs, Malkus, estime que le montant cumulé de l’impôt sur le revenu des États11 pourrait être supérieur à 900 millions de dollars par an, les plus gros coups étant portés par New York, l’Indiana, la Pennsylvanie et l’Illinois :

En tant que proportion des budgets globaux des États, ces estimations sont faibles en pourcentage. Mais en termes de dollars, elles ne sont pas insignifiantes surtout si l’on considère que peu de cet argent entraînera un quelconque changement de comportement.

Les opposants au soutien des contribuables au choix des écoles privées sont susceptibles de s’opposer aux subventions fiscales de toute sorte bien sûr. Mais même les partisans du choix de l’école, y compris dans les États qui ont des programmes existants, peuvent raisonnablement douter que l’investissement des rares dollars de l’État dans l’expansion de 529 est la bonne approche. Dans de nombreux États, les coûts du changement 529 sont susceptibles d’être considérables, en particulier par rapport aux dépenses actuelles des programmes de choix d’école des États. La perte de l’Indiana est estimée à 117 millions de dollars, soit presque autant que les 131 millions de dollars dépensés pour les Indiana Choice Scholarships en 2015-16.12 Le passif 529 de la Pennsylvanie est d’environ 92 millions de dollars par an, ce qui est en fait plus que ce que l’État dépense actuellement pour deux programmes de bourses d’études avec crédit d’impôt.13

Il y a une question pointue à laquelle doivent répondre les décideurs étatiques pro-choix scolaire privé : Les 529 pour K-12 sont-ils l’endroit où dépenser les dollars de choix d’école ?

Options politiques pour les États

Si les décideurs étatiques veulent atténuer les effets distributifs régressifs de l’expansion des 529, ou renforcer son impact sur le choix d’école, ou les deux, quelles options ont-ils ? Nous examinons et évaluons plusieurs options – dont certains dirigeants d’État et administrateurs de plans 529 ont discuté avec nous.

Restreindre le plan 529 de l’État aux dépenses postsecondaires

Un État pourrait adopter une loi ou prendre des mesures réglementaires restreignant les dépenses qualifiées dans son propre plan 529 d’État aux options postsecondaires. Cela ramènerait essentiellement le plan 529 de l’État à son statut avant l’adoption de la loi fiscale.

Supprimer les incitations fiscales de l’État

Les États pourraient simplement supprimer leurs déductions fiscales sur l’épargne 529. Comme nous l’avons noté ci-dessus, ces déductions bénéficient largement aux citoyens les plus riches de l’État. Et comme nous l’avons démontré dans la section précédente, le risque pour les recettes de l’État d’une plus grande adhésion aux comptes 529 n’est pas anodin. La suppression des déductions entraînerait probablement une baisse de l’adoption des plans 529, comme le suggère l’expérience de la Caroline du Nord14 qui a supprimé ses incitations fiscales à partir de 2014.

Plusieurs États dotés de plans 529, comme la Californie, ne fournissent pas d’incitations fiscales supplémentaires, mais la suppression d’avantages déjà en place peut être un défi politique. Un État poursuivant cette option ferait face à l’opposition politique des détenteurs actuels de 529. Mais il pourrait être encore plus difficile de supprimer ces incitations dans les années à venir, car les familles les utilisent de plus en plus pour financer les frais de scolarité des écoles privées de la maternelle à la 12e année. L’élimination des incitations fiscales étatiques permettrait à un État d’économiser de l’argent et de supprimer une certaine régressivité dans son code fiscal.

Réduire les incitations fiscales étatiques

Une option plus douce consiste à réduire la valeur des avantages fiscaux étatiques. Les législateurs de l’État pourraient souhaiter maintenir une certaine forme de mécanisme d’épargne pour l’enseignement supérieur bénéficiant d’avantages fiscaux. Mais ils pourraient réduire la taille de la déduction ou l’éliminer progressivement pour les familles à revenu élevé. D’une part, une telle réduction pourrait rendre le système légèrement plus progressif en réduisant les avantages pour les plus hauts revenus. Du côté du choix de l’école, cela limiterait potentiellement la responsabilité d’une expansion sans limite, permettant à davantage de dollars de choix d’école d’aller à des programmes plus ciblés.

Introduire une période de détention minimale

Certains dirigeants d’État ont envisagé d’introduire une période de détention minimale pour les contributions 529, exigeant que les titulaires de comptes conservent les fonds sur un compte pendant une période déterminée afin de pouvoir bénéficier des avantages fiscaux. Dans de nombreux États, les familles peuvent faire usage d’une règle de  » toucher les orteils « , les fonds ne devant rester dans les plans 529 que pendant une très courte période ; par exemple, à New York, les fonds ne doivent rester que 10 jours civils. Si l’objectif est d’encourager l’épargne, des exigences de détention aussi laxistes n’ont aucun sens.

Les États qui prévoient une période de détention substantielle sont l’exception, bien que le Minnesota soit peut-être le seul.15 Rien n’empêche les États d’exiger que les fonds restent dans les comptes 529 pendant une période plus longue – peut-être même pendant un certain nombre d’années. Rien n’empêche les États d’exiger que les fonds restent dans les comptes 529 pendant une période plus longue – peut-être même plusieurs années. Cela atténuerait l’immédiateté des avantages fiscaux et pourrait réduire le nombre de familles faisant usage de la nouvelle dépense privée autorisée pour l’enseignement primaire et secondaire. D’autre part, une période de détention prolongée ferait des 529 un instrument plus lourd et pourrait dissuader davantage les familles à faible revenu d’y avoir recours.

Convertir les déductions fiscales 529 en crédits

Les États pourraient également envisager de transformer les déductions fiscales 529 en crédits d’impôt, comme le font déjà des États comme l’Indiana (le Minnesota propose les deux). Les contributions aux plans 529 réduisent alors la dette fiscale d’un ménage du même montant, quel que soit son revenu, transformant un régime régressif en un régime plus progressif.

Il y a cependant de sérieux inconvénients. D’une part, il est plus coûteux, précisément parce que beaucoup plus de familles peuvent en bénéficier. Un autre est que, même si les crédits peuvent aider un plus large éventail de familles, les sommes en jeu sont trop faibles pour faire beaucoup pour promouvoir le choix de l’école. Même un crédit 529 généreux, tel que le maximum de 1 000 $ de l’Indiana, ne sera probablement pas suffisant pour attirer beaucoup plus de familles dans le secteur privé de la maternelle à la 12e année.

Introduire des crédits d’impôt 529 remboursables

Les États pourraient aller plus loin dans l’approche du crédit d’impôt en les rendant entièrement remboursables, de sorte que les familles à faible revenu dont la dette fiscale est inférieure au crédit recevraient le reste sous forme de remboursement d’impôt. Actuellement, aucun État n’offre cette possibilité et, bien que potentiellement coûteux, un crédit remboursable permettrait d’offrir des avantages plus importants aux familles à faibles revenus sans augmenter les dépenses de l’État pour les familles plus aisées. Encore une fois, si cela augmente les avantages des 529 au bas de l’échelle de manière ciblée, cela vient avec un prix élevé et, à moins que les crédits ne soient assez importants, il est peu probable que cela fasse bouger l’aiguille pour promouvoir le choix de l’école.

L’appariement des avantages à l’épargne

Une dernière option, et potentiellement la plus coûteuse, serait qu’un État apparie un avantage fiscal au montant qu’une famille épargne, soit en termes d’argent ou en tant que proportion du revenu du ménage. Le Nevada offre un avantage équivalent pouvant aller jusqu’à 300 $ par an aux familles dont le revenu annuel est inférieur à 75 000 $ et qui épargnent sur un compte 529 pour un enfant de 13 ans ou moins.16 Un État pourrait, par exemple, offrir un crédit d’impôt de 500 $ par personne (1 000 $ par couple marié) à une famille qui épargne au moins 1,5 % de son revenu déclaré dans des plans 529, peut-être limité aux ménages à faible revenu. L’idée ici est de fournir une récompense égale à toutes les familles à revenu faible et moyen épargnant au même taux mesuré par rapport à leur revenu.

Conclusions

La vérité est que les comptes 529 n’offrent pas un véhicule efficace pour promouvoir le choix des écoles privées. Et ce, pour trois raisons.

Premièrement, les 529 sont des véhicules d’investissement destinés à promouvoir l’épargne à long terme plutôt que les dépenses d’une année sur l’autre. L’exemption de l’impôt fédéral sur les gains n’aura que peu d’intérêt pour une famille qui retire des fonds pour payer les frais de scolarité de l’école K-12 sur une base régulière. En fait, ce sont les avantages fiscaux de l’État qui font la vraie différence ici, ce qui suggère que la réforme n’aura pas beaucoup d’impact dans les États qui n’ont pas de déduction/crédit pour les contributions 529, ou ceux qui en ont peu. Cependant, comme nous le soutenons ci-dessus, les États qui offrent des incitations substantielles sont susceptibles d’encourir des coûts réels en conséquence.

Deuxièmement, les comptes 529 sont presque par définition susceptibles d’être plus précieux pour les familles plus aisées. Les États offrant des incitations fiscales importantes sur les contributions 529 donneront essentiellement aux familles la possibilité de réduire le coût des écoles privées K-12 de 5, 10 ou même 20 pour cent. Le nombre de comptes 529 dans les États les plus généreux pourrait doubler. La plupart des gains profiteront aux familles qui ont déjà les moyens de payer les frais de scolarité d’une école privée et qui le font. Mais l’objectif de la plupart des programmes publics de choix d’écoles privées est d’attirer les enfants de familles moins aisées vers des écoles privées de bonne qualité, basées sur les frais de scolarité. Certaines des options décrites dans ce document, si elles sont poursuivies agressivement, pourraient rendre les 529 plus avantageux pour les familles à revenu faible et moyen, mais aucune ne s’approche d’offrir des avantages suffisamment élevés pour mettre les frais de scolarité privés de la maternelle à la 12e année à leur portée.

Troisièmement, les réformes nécessaires pour que les comptes 529 offrent de réels avantages aux familles moins aisées qui paient l’éducation privée de la maternelle à la 12e année entraîneraient un système complexe. La complexité dissuade les parents de participer, en particulier ceux qui sont moins équipés pour naviguer dans les complexités financières. En bref, même si une législature d’État veut investir dans le choix des écoles privées, le faire par le biais du traitement fiscal des plans 529 est, au mieux, une approche indirecte et alambiquée.

Les plans 529 étaient défectueux avant les réformes fiscales de 2017. Ils étaient régressifs lorsqu’ils étaient limités aux dépenses de collège ; les étendre aux écoles privées de la maternelle à la 12e année ne fera que les rendre plus régressifs. Ils constituent également un moyen très inefficace, indirect et alambiqué de promouvoir le choix de l’école. La réforme équivaut à une augmentation substantielle du financement public des écoles privées de la maternelle à la 12e année, tout en faisant peu pour augmenter de manière significative le choix des écoles.

Les auteurs n’ont reçu aucun soutien financier d’une entreprise ou d’une personne pour cet article ou d’une entreprise ou d’une personne ayant un intérêt financier ou politique dans cet article. Ils ne sont actuellement ni dirigeant, ni directeur, ni membre du conseil d’administration d’une organisation ayant un intérêt dans cet article.

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