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Sommario esecutivo

Il Tax Cuts and Jobs Act ha cambiato in modo sostanziale i piani di risparmio del college 529. Nel tentativo di promuovere la scelta della scuola, la legge ha ampliato la lista delle spese ammissibili 529 per includere le tasse scolastiche private K-12. Questo cambiamento federale nella definizione di spese qualificate avrà un impatto su molti stati, in particolare quelli che offrono deduzioni e crediti fiscali 529. In questo documento, esaminiamo l’impatto potenziale dell’espansione 529 sulla distribuzione dei benefici tra le famiglie, sulla promozione della scelta della scuola privata e sulle possibili implicazioni fiscali per i singoli stati. La nostra valutazione complessiva del probabile impatto in queste tre aree è che l’espansione del 529 alle scuole private K-12 beneficerà principalmente le famiglie benestanti, produrrà incentivi limitati per promuovere la scelta della scuola privata e avrà un costo non banale per gli stati. Discutiamo alcuni modi in cui gli stati potrebbero rispondere per promuovere una politica fiscale progressiva ed espandere la scelta della scuola privata. Un semplice roll-back delle agevolazioni fiscali statali e/o un investimento diretto nella scelta scolastica si rivelano i modi più diretti per raggiungere questi obiettivi.

Panoramica

Il Tax Cuts and Jobs Act del 2017 (TCJA) ha apportato un drastico cambiamento nella legislazione fiscale federale relativa all’istruzione con gravi conseguenze per molti stati. I fondi dei conti 529, che prima potevano essere usati solo per le spese del college, ora possono essere usati per pagare le tasse scolastiche per gli studenti che frequentano scuole private K-12 – fino a 10.000 dollari all’anno per studente. Questo cambiamento, che è stato aggiunto al disegno di legge all’undicesima ora (è stato precedentemente proposto e poi riemerso come un emendamento al passaggio finale), è destinato a promuovere la scelta della scuola privata, un obiettivo che il Congresso aveva mostrato poco appetito per affrontare di petto.

Qui consideriamo i costi potenziali del programma per gli stati; se i benefici finanziari che fluiscono ai genitori saranno consegnati in modo equo ed efficiente; la misura in cui il programma è probabile che raggiunga il suo intento di espandere la proporzione della popolazione studentesca K-12 che frequenta le scuole private; e alcune delle scelte che gli stati hanno nell’adattare i loro piani statali alla nuova legge federale.

Il vantaggio chiave dei piani 529 è che i guadagni sui contributi non sono soggetti a tasse federali quando vengono ritirati per pagare le tasse scolastiche e altre spese del college. Quando i guadagni dei contributi 529 si accumulano per lunghi periodi di tempo, come accade, per esempio, quando i genitori stabiliscono e finanziano un piano 529 quando il loro figlio è giovane e iniziano a prelevarlo quando il figlio entra al college, il beneficio finanziario dell’esenzione dalle tasse federali può essere sostanziale.1 Tuttavia, il periodo di tempo tra l’immissione di denaro in un piano 529 e il suo prelievo per le tasse scolastiche sarà tipicamente molto più breve. Il Joint Committee on Taxation (JCT) stima che la perdita per l’erario federale sarà un modesto 600 milioni di dollari in 10 anni.2

Il codice fiscale federale definisce i 529 e le spese per cui possono essere usati, ma gli stati gestiscono i piani. Tutti gli stati tranne due, lo Stato di Washington e il Wyoming, offrono piani 529. Soprattutto, più di 30 stati offrono deduzioni fiscali a livello statale o crediti, che possono essere richiesti sulla dichiarazione dei redditi di ogni anno, per coloro che mettono i soldi nei piani. Questi benefici fiscali immediati a livello statale sono ciò che quasi certamente attirerà più persone che stanno pagando le tasse scolastiche private nei conti 529 – ogni famiglia che paga le tasse scolastiche private in uno stato che offre benefici fiscali 529 sarebbe sciocca, finanziariamente parlando, a non farne uso. Il problema è che se più famiglie iniziano a richiedere i benefici, le entrate statali diminuiranno.

A più di due mesi dal passaggio del TCJA, molti stati sono ancora incerti su come accogliere questo cambiamento federale nella definizione delle spese qualificate. La maggior parte degli stati dovrà rispondere in qualche modo, cambiando i regolamenti o le leggi statali per bloccare o accogliere l’espansione e comunicando queste opzioni ai titolari dei conti. All’ultimo conteggio, dei 34 stati con deduzioni o crediti 529, diciotto si sono automaticamente conformati o hanno approvato leggi per conformarsi al cambiamento federale 529, mentre sedici hanno sostenuto che i loro incentivi statali 529 non possono essere usati per le spese K-12, nonostante il cambiamento federale, o devono ancora determinare la loro rotta.3 Per alcuni di questi stati, questo potrebbe includere una nuova legislazione che limita i benefici fiscali statali nel loro specifico piano 529 (un’opzione che discutiamo di seguito).

La vera domanda per gli stati è se vogliono usare i loro sistemi fiscali per sostenere la spesa per l’istruzione privata K-12 attraverso il veicolo dei piani 529. La risposta a questa domanda varierà chiaramente, a seconda del colore politico di un governo statale, delle implicazioni finanziarie e degli atteggiamenti più ampi verso la scelta scolastica. Ci concentriamo sulle implicazioni fiscali per gli stati (il costo per i contribuenti), le conseguenze distributive per le famiglie (chi beneficerà finanziariamente di più), e il potenziale per promuovere la scelta della scuola privata. La nostra valutazione complessiva del probabile impatto in queste tre aree è che colpirà le entrate statali, aiuterà in gran parte le famiglie benestanti, e avrà solo un limitato impatto positivo sulle iscrizioni alle scuole private.

Descriviamo queste tre ampie conseguenze dell’espansione della 529, prima di passare ad alcune opzioni per gli stati che potrebbero desiderare di ridurre l’effetto regressivo del cambiamento, e/o di sostenere la scelta della scuola privata in modo più efficace.

conseguenza #1: un impatto distributivo regressivo

Prima del cambiamento politico, i benefici fiscali statali dei piani 529 sono andati in gran parte alle famiglie più ricche. La quota di benefici finanziari che fluisce alle famiglie relativamente ricche con l’espansione K-12 è probabile che aumenti per tre ragioni principali:

• Le famiglie con i fondi per risparmiare si orientano verso l’estremità superiore della distribuzione del reddito.

Anche prima delle riforme del TCJA, i benefici dei piani 529 erano maggiori per le famiglie più ricche. Secondo l’analisi del College Board che utilizza un rapporto del Government Accountability Office (GAO) e lo studio National Postsecondary Education Student Aid, il 47% delle famiglie nel 2010 con piani 529 aveva un reddito annuo di oltre 150.000 dollari:4

Il cambiamento nel codice fiscale federale è certo di indurre più famiglie ad aprire conti 529 se hanno figli in scuole private K-12. Ma si tratta di famiglie che, se non altro, hanno ancora più probabilità di avere redditi elevati rispetto agli attuali titolari di conti 529. I bambini provenienti da famiglie benestanti hanno molte più probabilità di frequentare scuole private rispetto a quelli provenienti da famiglie a reddito medio o basso; e il divario si è ampliato negli ultimi decenni (probabilmente un riflesso di una più ampia disuguaglianza economica).

• L’agevolazione fiscale vale di più per le famiglie a reddito più alto.

Gli incentivi fiscali forniti sotto forma di una riduzione del reddito imponibile sono anche più preziosi per quelli in fasce di reddito più alte e con maggiori oneri fiscali. Immaginate due famiglie del Maryland: una è una famiglia a basso reddito con un’aliquota dell’imposta sul reddito statale del 2%; l’altra è una famiglia benestante che affronta la più alta aliquota marginale dell’imposta sul reddito del 5,75%. Se queste famiglie salvassero lo stesso importo in un conto 529, diciamo 10.000 dollari, la famiglia con il reddito più alto vedrebbe un maggiore beneficio finanziario (575 dollari per loro contro 200 dollari per la famiglia con il reddito più basso).

• I benefici fiscali non rimborsabili escludono le famiglie con i redditi più bassi.

A meno che i benefici fiscali non siano rimborsabili (pagabili al contribuente come rimborso se il credito è più grande dell’imposta dovuta), le famiglie con i redditi più bassi e le bollette fiscali non possono ottenere alcun beneficio. Per esempio, un’analisi ha scoperto che una famiglia biparentale del Nebraska dovrebbe guadagnare 30.400 dollari per ottenere qualsiasi beneficio 529; per ottenere il beneficio completo la stessa famiglia dovrebbe guadagnare 40.400 dollari, e mettere un quarto del reddito totale in un 529.6

I piani 529, quindi, sono già altamente regressivi in termini di impatto distributivo, sia a livello federale che statale. Attirando famiglie più ricche verso i conti 529, l’ultima riforma è quasi certa di rendere l’impatto complessivo ancora più regressivo, a meno che gli stati non cambino il loro trattamento fiscale. In pratica, la nuova legge significherà semplicemente più denaro che fluisce dalle tesorerie statali nei conti bancari delle famiglie benestanti.

Conseguenza #2: Promozione inefficiente della scelta scolastica

L’espansione 529 è stata definita un grande progresso per la scelta scolastica, o nelle parole dello sponsor della riforma, il senatore Ted Cruz, “La più significativa legislazione sulla scelta scolastica nella storia. “7 Certamente è una partenza dai programmi di scelta scolastica esistenti. Fino al TCJA, i programmi di scelta della scuola privata sono stati principalmente gestiti dallo Stato. La maggior parte è stata progettata per rendere le opzioni di scuola privata disponibili per le famiglie che altrimenti non potrebbero permettersele, per gli studenti “intrappolati nelle scuole in fallimento”, o per gli studenti con bisogni speciali. L’espansione del 529 è una marcata differenza rispetto ai programmi mirati di scelta della scuola privata in due modi.

In primo luogo, come notato nella sezione precedente, le caratteristiche distributive del beneficio sono pesantemente inclinate verso le famiglie benestanti che hanno un significativo carico fiscale statale e possono risparmiare per la retta della scuola privata. Così, il programma fa poco o niente per i genitori che desiderano mandare i loro figli in una scuola privata ma hanno mezzi limitati.

Secondo, i nuovi 529 saranno probabilmente solo marginalmente efficaci nell’aumentare la quota di studenti delle scuole private. Le attuali famiglie delle scuole private, e non i nuovi acquirenti, sono le più propense ad approfittare di questi benefici fiscali. A livello nazionale, quasi 5 milioni di bambini (circa il 10%) sono iscritti a scuole private.8 Attualmente, pochissimi dei loro genitori hanno conti 529. Infatti, dati recenti indicano che solo il 7% delle famiglie che prevedono spese importanti per l’istruzione nei prossimi 5-10 anni hanno conti 529.9

Ma questo potrebbe cambiare rapidamente. Più di tre studenti privati su cinque vivono in stati che offrono detrazioni o crediti per i contributi 529.10 Per queste famiglie, l’espansione porta benefici a breve termine dai piani 529 che una volta erano previsti in un futuro lontano – depositare denaro in un 529 a dicembre, ritirarlo pochi giorni dopo per pagare la retta del semestre primaverile alla scuola privata di vostro figlio, e poi raccogliere i benefici fiscali con la dichiarazione dei redditi in aprile. Le attuali famiglie delle scuole private dovrebbero aprire e contribuire ai piani 529 in massa.

Per essere sicuri, l’espansione 529 espanderà la scelta scolastica alle relativamente poche famiglie al margine. La maggior parte dei benefici fiscali statali 529 a breve termine sono tra il 5 e il 10 per cento, il che significa che le famiglie per le quali uno sconto del 5-10 per cento sulle tasse scolastiche farebbe la differenza, potrebbero essere indotte a scegliere una scuola privata. Per ogni famiglia che abbraccia di nuovo la scelta, ce ne sono molte altre già nella scuola privata che prenderanno anche i risparmi dell’imposta statale sul reddito. Se l’obiettivo finale è quello di espandere la scelta scolastica, un’espansione del 529 è un modo molto inefficiente per raggiungerlo.

Conseguenza #3: Perdita di entrate statali

Quale sarà l’impatto della riforma del 529 sulle entrate fiscali statali? La perdita totale dipende dalla proporzione delle attuali famiglie di scuole private che usano i piani 529 per le tasse scolastiche private, da quante famiglie passano dalle scuole pubbliche a quelle private e dalla generosità e stabilità degli incentivi fiscali statali. Uno degli autori, Malkus, stima che il debito cumulativo dell’imposta sul reddito dello stato11 potrebbe essere di oltre 900 milioni di dollari all’anno, con i maggiori colpi a New York, Indiana, Pennsylvania e Illinois:

Come percentuale del bilancio statale complessivo, queste stime sono basse in termini percentuali. Ma in termini di dollari, non sono insignificanti, specialmente se si considera che poco del denaro guiderà qualsiasi cambiamento nel comportamento.

I sostenitori del sostegno dei contribuenti alla scelta delle scuole private sono probabilmente contrari ai sussidi fiscali di qualsiasi tipo, naturalmente. Ma anche i sostenitori della scelta scolastica, anche negli stati che hanno programmi esistenti, possono ragionevolmente dubitare che investire gli scarsi dollari statali nell’espansione del 529 sia l’approccio giusto. In molti stati, i costi del cambiamento del 529 saranno probabilmente considerevoli, specialmente se paragonati alle attuali spese del programma statale di scelta scolastica. La perdita dell’Indiana è stimata in 117 milioni di dollari, quasi quanto i 131 milioni di dollari spesi per le borse di studio Indiana Choice nel 2015-16.12 La passività 529 della Pennsylvania è di circa 92 milioni di dollari all’anno, che è in realtà più di quanto lo stato spende attualmente per due programmi di borse di studio a credito d’imposta.13

C’è una domanda cruciale a cui i politici statali pro-privati della scelta scolastica dovranno rispondere: I 529 per K-12 sono il posto dove spendere i dollari per la scelta scolastica?

opzioni politiche per gli stati

Se i politici statali vogliono smorzare gli effetti distributivi regressivi dell’espansione 529, o migliorare il suo impatto sulla scelta scolastica, o entrambi, quali opzioni hanno? Esaminiamo e valutiamo diverse opzioni, alcune delle quali sono state discusse con i leader statali e gli amministratori dei piani 529.

Restrizione del piano statale 529 alla spesa post-secondaria

Uno stato potrebbe approvare una legge o adottare un’azione normativa che limiti le spese qualificate nel proprio piano statale 529 alle opzioni post-secondarie. Questo essenzialmente riporterebbe il piano statale 529 al suo stato prima del passaggio della legge fiscale.

Rimuovere gli incentivi fiscali statali

Gli stati potrebbero semplicemente eliminare le loro deduzioni fiscali sui risparmi 529. Come abbiamo notato sopra, queste deduzioni beneficiano in gran parte i cittadini più ricchi dello stato. E come abbiamo dimostrato nella sezione precedente, il rischio per le entrate statali da un maggiore utilizzo dei conti 529 non è banale. L’abolizione delle detrazioni porterebbe probabilmente a una minore adozione dei piani 529, come suggerisce l’esperienza del North Carolina14 , che ha rimosso i suoi incentivi fiscali a partire dal 2014.

Alcuni stati con piani 529, come la California, non forniscono ulteriori incentivi fiscali, ma rimuovere i benefici che sono già in atto può essere una sfida politica. Uno stato che persegue questa opzione dovrebbe affrontare l’opposizione politica degli attuali titolari di 529. Ma potrebbe essere ancora più difficile ritirare questi incentivi negli anni futuri, dato che le famiglie li usano sempre di più per finanziare le rette delle scuole private K-12. Eliminare gli incentivi fiscali statali farebbe risparmiare denaro allo stato e rimuoverebbe una certa regressività nel suo codice fiscale.

Ridurre gli incentivi fiscali statali

Un’opzione più morbida è quella di ridurre il valore dei benefici fiscali statali. I legislatori statali potrebbero voler mantenere una qualche forma di meccanismo di risparmio fiscale per l’istruzione superiore. Ma potrebbero ridurre la dimensione della deduzione o eliminarla gradualmente per le famiglie a reddito più alto. Da un lato, una tale riduzione potrebbe rendere il sistema marginalmente più progressivo tagliando i benefici in alto. Dal lato della scelta della scuola, limiterebbe potenzialmente la responsabilità di un’espansione illimitata, permettendo a più dollari di scelta della scuola di andare a programmi più mirati.

Introdurre un periodo minimo di detenzione

Alcuni leader statali hanno considerato l’introduzione di un periodo minimo di detenzione per i contributi 529, richiedendo ai titolari dei conti di mantenere i fondi in un conto per un determinato periodo di tempo per qualificarsi per i benefici fiscali. In molti stati, le famiglie possono fare uso di una regola di “toccare le dita dei piedi” con i fondi che devono rimanere nei piani 529 solo per un periodo di tempo molto breve; per esempio, a New York i fondi devono rimanere solo per 10 giorni di calendario. Se l’obiettivo è quello di incoraggiare il risparmio, requisiti di detenzione così permissivi non hanno senso.

Gli stati con un periodo di detenzione sostanziale sono l’eccezione, anche se il Minnesota potrebbe essere l’unico.15 Nulla impedisce agli stati di richiedere che i fondi restino nei conti 529 per un periodo più lungo – forse anche per un certo numero di anni. Questo diminuirebbe l’immediatezza dei benefici fiscali e potrebbe ridurre il numero di famiglie che fanno uso della nuova spesa privata K-12 consentita. D’altra parte, un periodo di detenzione esteso renderebbe i 529 uno strumento più ingombrante e potrebbe ulteriormente dissuadere le famiglie a basso reddito dal farne uso.

Convertire le deduzioni fiscali 529 in crediti

Gli stati potrebbero anche considerare di trasformare le deduzioni fiscali 529 in crediti d’imposta come fanno già stati come l’Indiana (il Minnesota offre entrambi). I contributi ai piani 529 riducono quindi la responsabilità fiscale di una famiglia dello stesso importo, indipendentemente dal reddito, trasformando uno schema regressivo in uno più progressivo.

Ci sono alcuni seri lati negativi, tuttavia. Per prima cosa, è più costoso, proprio perché così tante famiglie possono beneficiare. Un altro è che anche se i crediti possono aiutare una gamma più ampia di famiglie, le somme coinvolte sono troppo piccole per fare molto per promuovere la scelta scolastica. Anche un generoso credito 529, come il massimo di 1.000 dollari dell’Indiana, non è probabile che sia sufficiente ad attrarre molte più famiglie nel settore privato K-12.

Introdurre crediti d’imposta 529 rimborsabili

Gli stati potrebbero fare un ulteriore passo avanti nell’approccio del credito d’imposta rendendolo completamente rimborsabile in modo che le famiglie a basso reddito la cui imposta è inferiore al credito ricevano il resto come rimborso fiscale. Attualmente nessuno stato offre questo, e anche se potenzialmente costoso, un credito rimborsabile fornirebbe maggiori benefici alle famiglie a basso reddito senza aumentare le spese statali per le famiglie più ricche. Ancora una volta, mentre questo aumenta i benefici dei 529 in basso in modo mirato, viene con un prezzo pesante, e, a meno che i crediti siano abbastanza grandi, è improbabile che muova l’ago sulla promozione della scelta scolastica.

Associare i benefici ai risparmi

Un’ultima opzione, e potenzialmente la più costosa, sarebbe per uno stato di abbinare un beneficio fiscale all’importo che una famiglia risparmia, sia in termini di denaro che come percentuale del reddito familiare. Il Nevada offre un beneficio corrispondente fino a 300 dollari all’anno per le famiglie con un reddito annuale inferiore a 75.000 dollari che risparmiano in un conto 529 per un bambino di 13 anni o più giovane.16 Uno stato potrebbe, per esempio, fornire un credito d’imposta di 500 dollari per individuo (1.000 dollari per coppia sposata) a una famiglia che risparmia almeno l’1,5% del suo reddito dichiarato nei piani 529, forse limitato alle famiglie a basso reddito. L’idea qui è di fornire una ricompensa uguale a tutte le famiglie a basso e medio reddito che risparmiano allo stesso tasso misurato sul loro reddito.

Conclusioni

La verità è che i conti 529 non offrono un veicolo efficace per promuovere la scelta della scuola privata. Questo per tre ragioni.

In primo luogo, i 529 sono veicoli di investimento destinati a promuovere il risparmio a lungo termine piuttosto che la spesa anno per anno. Esentare i guadagni dalle tasse federali sui guadagni sarà di scarso valore per una famiglia che preleva fondi per pagare regolarmente la retta della scuola elementare e media. Infatti, sono i benefici fiscali statali che fanno la vera differenza qui, il che suggerisce che la riforma non sarà molto efficace negli stati senza deduzione/credito per i contributi 529, o quelli con piccoli contributi. Tuttavia, come sosteniamo sopra, quegli stati che offrono incentivi sostanziali sono suscettibili di incorrere in costi reali come risultato.

In secondo luogo, i conti 529 sono quasi per definizione suscettibili di essere più preziosi per le famiglie più ricche. Gli Stati che offrono incentivi fiscali significativi sui contributi 529 daranno essenzialmente alle famiglie la possibilità di tagliare il costo delle scuole private K-12 del 5, 10 o anche 20 per cento. Il ricorso ai conti 529 negli stati più generosi potrebbe raddoppiare. La maggior parte dei guadagni saranno per le famiglie che hanno già i mezzi per pagare le rette delle scuole private e lo stanno facendo. Ma l’obiettivo della maggior parte dei programmi statali di scelta della scuola privata è quello di attirare i bambini delle famiglie meno abbienti in scuole private di buona qualità, basate su tasse scolastiche. Alcune delle opzioni delineate in questo documento, se perseguite in modo aggressivo, potrebbero rendere i 529 più vantaggiosi per le famiglie a basso e medio reddito, ma nessuna si avvicina ad offrire benefici abbastanza alti da portare le rette private K-12 alla loro portata.

In terzo luogo, le riforme necessarie per i conti 529 per offrire vantaggi reali alle famiglie meno abbienti che pagano l’istruzione privata K-12 risulterebbe in un sistema complesso. La complessità dissuade i genitori dal partecipare, specialmente quelli che sono meno attrezzati per navigare nella complessità finanziaria. In breve, anche se un legislatore statale vuole investire nella scelta della scuola privata, farlo attraverso il trattamento fiscale dei piani 529 è, nel migliore dei casi, un approccio indiretto e contorto. Erano regressivi quando erano limitati alle spese per il college; espanderli per includere le scuole private K-12 li renderà semplicemente più regressivi. Sono anche un mezzo altamente inefficiente, indiretto e contorto per promuovere la scelta scolastica. La riforma ammonta a un sostanziale aumento del finanziamento pubblico per la scuola privata K-12, mentre fa poco per aumentare significativamente la scelta scolastica.

Gli autori non hanno ricevuto alcun sostegno finanziario da qualsiasi azienda o persona per questo articolo o da qualsiasi azienda o persona con un interesse finanziario o politico in questo articolo. Attualmente non sono un funzionario, direttore o membro del consiglio di amministrazione di alcuna organizzazione con un interesse in questo articolo.