Executive Summary

Tax Cuts and Jobs Actは、529大学貯蓄プランに実質的な変更を加えた。 学校選択を促進するために、同法は適格な529の費用のリストを拡大し、幼稚園から高校までの私立学校の授業料を含むようにしました。 この連邦政府による適格費用の定義の変更は、多くの州、特に529の税控除やクレジットを提供している州に影響を与える。 本稿では、529の拡大が、家族間の利益配分、私立学校選択の促進、各州の財政への影響に及ぼす可能性を検討する。 これら3つの分野における影響を総合的に判断すると、私立K-12学校への529の拡大は、主に富裕層の家庭に恩恵をもたらし、私立学校の選択を促進するインセンティブは限られており、州にとっては些細なコストしかかからないということになる。 ここでは、累進的な税制を推進し、私立学校の選択肢を拡大するために、州が対応できるいくつかの方法について述べる。

概要

2017年の減税・雇用法（TCJA）は、教育関連の連邦税法に劇的な変化をもたらし、多くの州に深刻な影響を与えました。 以前は大学の費用にしか使えなかった529口座の資金が、私立のK-12学校に通う生徒の授業料にも使えるようになり、生徒一人あたり年間1万ドルまで使えるようになりました。 この変更は、これまで議会が正面から取り組もうとしていなかった私立学校の選択を促進することを目的としており、11時間後に法案に追加されました（事前に提案され、最終的には修正案として再提出されました）。

ここでは、このプログラムが州にもたらす潜在的なコスト、親にもたらされる経済的利益が公平かつ効率的に提供されるかどうか、私立学校に通うK-12学生の割合を拡大するというプログラムの目的がどの程度達成される可能性があるか、そして新しい連邦法に州の計画を適応させるために州が持ついくつかの選択肢について検討します。

529プランの主な利点は、授業料やその他の選択的な大学費用の支払いのために引き出した場合、拠出金の収益が連邦税の対象とならないことです。 例えば、親が子供が小さい時に529プランを設立して資金を調達し、子供が大学に入学した時に引き出しを開始するように、529の拠出による利益が長期間にわたって発生する場合、連邦税免除による経済的利益は相当なものになります1。しかし、529プランに資金を投入してからK-12の授業料のために引き出すまでの期間は、通常はるかに短くなります。 課税に関する合同委員会（JCT）は、連邦財務省の損失は10年間で6億ドルと控えめに見積もっています2

連邦税法では、529プランとそれに使用できる費用を定義していますが、各州がプランを運営しています。 ワシントン州とワイオミング州の2つの州を除くすべての州が529プランを提供しています。 最も重要なことは、30以上の州が、529プランに資金を投入した人に対して、州レベルの税控除や税額控除を提供していることである。 私立学校の授業料を払っている家族が、529口座を利用しないのは、経済的に見ても愚かなことである。

TCJAの成立から2カ月以上が経過しましたが、多くの州では、連邦政府による適格費用の定義の変更にどのように対応するかがまだ不明です。

TCJAが成立してから数ヶ月が経過しましたが、多くの州では、この連邦政府による適格費用の定義変更にどのように対応するかがまだ決まっていません。ほとんどの州は、州の規制や法律を変更して、この拡大を阻止または歓迎し、その選択肢を口座保有者に伝えるなど、何らかの対応をしなければなりません。 現時点で、529 の控除やクレジットを持つ 34 州のうち、18 州は自動的に連邦政府の 529 の変更に対応するための法 律を制定しているが、16 州は連邦政府の変更にもかかわらず、州の 529 のインセンティブは K-12 の費用には使用できないと主張しているか、その方針を決定していない3。

各州にとっての本当の問題は、529プランという手段を使って私立のK-12教育への支出を支援するために、自国の税制を利用することを望むかどうかということです。 この質問に対する答えは、州政府の政治的な状況、財政的な影響、学校選択に対する一般的な考え方などによって、明らかに異なる。 ここでは、州の財政への影響（納税者への負担）、家庭への分配の影響（誰が最も経済的に恩恵を受けるか）、そして私立学校の選択を促進する可能性に焦点を当てる。 これら3つの分野で考えられる影響についての全体的な評価は、州の収入に打撃を与え、主に裕福な家庭を助け、私立学校の入学者には限られたプラスの影響しか与えないというものです。

ここでは、529 プランの拡大によるこれら 3 つの大まかな影響について説明し、その前に、この変更による逆進的な影響を軽減したい、または私立学校の選択肢をより効果的に強化したいと考える州のためのいくつかのオプションについて説明します。

結果 #1: 逆進的な分配の影響

政策変更前は、529 プランの州税の利点は、主により裕福な家庭に流れていました。

• 貯蓄する資金がある家庭は、所得分布の上位に偏っています。

TCJA改革以前から、529プランの恩恵はより裕福な家庭に最大でありました。 政府会計検査院（GAO）の報告書と全米高等教育学生支援調査を利用したカレッジボードの分析によると、2010年に529プランを持っていた家庭の47％は、年収が15万ドル以上でした4

連邦税法の改正により、私立のK-12学校に通う子供がいる場合、529口座を開設する家庭が増えることは確実です。 しかし、これらの世帯は、どちらかというと、既存の529口座保有者よりもさらに高所得者が多い世帯です。

• 減税は高所得世帯ほど価値がある

課税所得の減少という形で提供される税制上の優遇措置は、高所得者層や税負担の高い人ほど価値があります。 メリーランド州の2つの家庭を想像してみてください。1つは州の所得税率が2%の低所得者家庭、もう1つは最高の限界所得税率5.75%の富裕者家庭です。

• 還付されない税制上の優遇措置は、所得の低い家庭には適用されません。

税制優遇措置が還付可能（控除額が納税額より大きい場合、納税者に還付金として支払われる）でなければ、所得や納税額が非常に低い家庭は恩恵を受けることができません。 例えば、ある分析によると、ネブラスカ州の二人親家庭では、30,400ドルの収入がなければ529の恩恵を全く受けられず、完全な恩恵を受けるためには、同じ家庭が40,400ドルの収入を得て、総収入の4分の1を529に投入しなければならないという結果が出ています6。 今回の改革では、より多くの裕福な家庭が529口座に向かうことで、州が課税方法を変更しない限り、全体の影響がさらに逆進的になることはほぼ確実です。

結果その2：学校選択の非効率的な促進

529の拡大は、学校選択の大きな前進、あるいは改革のスポンサーであるテッド・クルーズ上院議員の言葉を借りれば、「歴史上最も重要な学校選択法案」と呼ばれています7。 TCJAが導入されるまで、私立学校の選択プログラムは主に州が主導していた。 その大半は、私立学校を選ぶ余裕のない家庭や、「落ちこぼれ校に閉じ込められている」生徒、あるいは特別なニーズを持つ生徒に、私立学校の選択肢を提供することを目的としていた。

まず、前のセクションで述べたように、給付金の分布特性は、州税の負担が大きく、私立学校の授業料を貯めることができる富裕層に大きく傾いています。

第二に、新しい529sは、私立学校の生徒の割合を増やすのにわずかな効果しかないと思われます。 第二に、新しい529sは、私立学校の生徒数を増やすためには、ほとんど効果がないと思われます。 全国で約500万人（約10％）の子供が私立学校に在籍しているが8 、その親で529口座を持っている人はほとんどいない。 実際、最近のデータによると、今後5～10年の間に大きな教育費がかかると予想される家庭のうち、529口座を保有しているのはわずか7％にすぎません9

しかし、この状況はすぐに変わるかもしれません。 これらの家庭にとっては、12月に529に資金を預け、数日後に引き出して子供の私立学校の春学期の授業料を支払い、4月の確定申告で税効果を得るという、かつては遠い未来にあった529プランの短期的なメリットが拡大することになります。

確かに、529の拡大は、比較的少数の余裕のある家庭に学校の選択肢を広げることになるでしょう。 短期の529の州税優遇措置はほとんどが5～10％で、5～10％の授業料割引で差がつくような家庭が、私立学校を選択するようになる可能性があるということです。 新たに選択を受け入れる各家庭には、すでに私立学校に通っている多くの家庭があり、それらの家庭も州の所得税の軽減を受けることになるでしょう。

結果その3：州の収入減

529 改革が州の税収に与える影響は何でしょうか。 損失総額は、現在の私立学校の家庭が529プランを私立学校の授業料に利用する割合、公立学校から私立学校に切り替える家庭の数、そして州の税制優遇措置の寛大さと安定性に依存します。 著者の一人であるMalkus氏は、州の所得税の累積負担額11が年間9億ドル以上になると試算しており、ニューヨーク、インディアナ、ペンシルバニア、イリノイで最大の打撃を受けるとしています。

州の予算全体に占める割合としては、これらの試算は低いものです。

納税者による私立学校選択の支援に反対する人は、もちろんあらゆる種類の税金補助に反対するでしょう。 しかし、既存のプログラムがある州を含め、学校選択を支持する人でも、529の拡大に乏しい州のドルを投資することが正しいアプローチであるかどうか、合理的に疑うことができます。 多くの州では、529 の変更に伴うコストは、特に現在の州の学校選択プログラムへの支出と比較して、かなりの額になると思われる。 インディアナ州の損失額は1億1,700万ドルと見積もられており、これは2015-16年度にインディアナ・チョイス・スカラーシップに費やされた1億3,100万ドルとほぼ同額です12。ペンシルベニア州の529の負債額は年間約9,200万ドルで、これは同州が現在2つの税額控除奨学金プログラムに費やしている額よりも多いのです13。

州の政策オプション

州の政策立案者が、529 の拡大による逆進的な分配効果を弱めたり、学校選択への影響を強めたり、あるいはその両方を望んでいる場合、どのようなオプションがあるでしょうか。

州の 529 プランを中等教育機関への支出に制限する

州は、州の 529 プランにおける適格な支出を中等教育機関への支出に制限する法律を制定したり、規制措置を講じたりすることができます。

州の税制優遇措置の廃止

州は、529の貯蓄に対する税控除を廃止することができます。 先に述べたように、これらの控除は、その州の最も裕福な市民に大きな利益をもたらします。 また、前節で示したように、529口座の利用者が増えることによる州の収入へのリスクは些細なものではありません。

カリフォルニア州など529プランを持ついくつかの州では、追加の税制優遇措置を設けていませんが、すでに実施されている優遇措置を廃止することは、政治的に難しいことです。 このオプションを追求する州は、現在の529保有者の政治的な反対に遭うでしょう。 しかし、将来、家族が私立幼稚園の学費に529を利用するようになると、これらの優遇措置を撤回することはさらに難しくなるかもしれません。

州の税制優遇措置の縮小

よりソフトなオプションは、州の税制優遇措置の価値を縮小することです。 州議会議員は、何らかの形で税優遇の高等教育貯蓄メカニズムを維持することを望むかもしれません。 しかし、控除額を減らしたり、高所得者の家庭では段階的に控除したりすることができます。 一方で、このような削減は、上位者の利益を減らすことで、制度の累進性をわずかに高めることができる。

最低保有期間の導入

いくつかの州のリーダーは、529の寄付に最低保有期間を導入することを検討しています。これは、税制上の優遇措置を受けるために、口座保有者が一定期間口座に資金を保持することを義務付けるものです。 多くの州では、「touch the toes」と呼ばれるルールを採用しており、ニューヨーク州では10日間という非常に短い期間しか529プランに資金を置いておく必要がありません。

実質的な保有期間を設けている州は例外的ですが、ミネソタ州だけかもしれません15。各州が529口座に資金をより長い期間（おそらく数年間でも）保持することを義務付けることを止めることはできません。 これにより、税制優遇措置の即時性が損なわれ、新たに認められた私立幼稚園への支出を利用する家庭が減少する可能性があります。

529 の税額控除を税額控除に変更する

インディアナ州などがすでに行っているように、州は529の税額控除を税額控除に変更することも検討できます (ミネソタ州は両方を提供しています)。

しかし、いくつかの重大なマイナス面があります。 ひとつは、より多くの家族が恩恵を受けられる分、コストが高くなること。 もう1つは、控除によってより多くの家庭が恩恵を受けられるとしても、その額は学校選択を促進するにはあまりにも小さいということです。

還付可能な529税額控除の導入

各州は税額控除のアプローチをさらに進め、全額還付可能にすることで、税額が控除額を下回る低所得者層が残りの額を税還付として受け取れるようにすることができます。 現在、このような制度を導入している州はありませんが、還付可能な税額控除を導入すれば、富裕層への州の負担を増やすことなく、低所得者層に大きな恩恵をもたらすことができます。

貯蓄に合わせた給付

最後の選択肢で、最も費用がかかる可能性があるのは、現金または世帯収入に占める割合のいずれかで、家族が貯蓄した金額に合わせて州が税の給付を行うことです。 ネバダ州では、年収75,000ドル以下の家庭が13歳以下の子供のために529口座に貯蓄する場合、年間最大300ドルのマッチング特典を提供しています16。例えば、低所得世帯に限定して、申告所得の1.5％以上を529プランに貯蓄する家庭に対して、個人500ドル（夫婦で1,000ドル）の税額控除を提供することも可能です。

結論

実際のところ、529 プランは、私立学校の選択を促進するための効果的な手段を提供していません。

まず、529口座は毎年の支出ではなく、長期的な貯蓄を促進することを目的とした投資手段です。 収入に対する連邦税が免除されても、幼稚園から高校までの授業料を定期的に支払うために資金を引き出す家族にとっては、ほとんど意味がありません。 実際、ここでの違いは州税の優遇措置であり、529への拠出に対する控除やクレジットがない州、あるいは少額の州では、この改革はあまり効果がないと考えられる。

第二に、529口座はほとんど定義上、より裕福な家庭にとってより価値のあるものになります。

第二に、529口座は、より裕福な家庭にとってより価値のあるものであることは言うまでもありません。 最も優遇されている州では、529 口座の開設数が 2 倍になる可能性もある。 この利益のほとんどは、すでに私立学校の授業料を支払う手段を持ち、それを実行している家庭にもたらされる。 しかし、ほとんどの州の私立学校選択プログラムの目的は、それほど裕福ではない家庭の子供たちを、授業料ベースの質の高い私立学校に引き入れることです。

第三に、529口座が私立幼稚園・高校の教育費を支払う裕福でない家庭に真のメリットを提供するために必要な改革は、複雑なシステムになります。 第3に、529口座が裕福ではない家庭が私立幼稚園・高校の教育費を支払う際に真のメリットを提供するために必要な改革は、複雑なシステムになってしまいます。

529プランは、2017年の税制改正以前から欠陥がありました。 大学での支出に限定されていたときは逆進性がありましたが、私立の幼稚園から高校までを含めるように拡大すれば、逆進性はさらに高まります。 また、学校選択を促進するための手段としては、非常に非効率的で、間接的かつ複雑なものです。

著者は、この記事のためにいかなる企業や個人からも、またこの記事に財政的または政治的な利害関係を持つ企業や個人からも、財政的支援を受けていません。