Executive Summary

De Tax Cuts and Jobs Act heeft de 529 college spaarplannen ingrijpend veranderd. In een poging om schoolkeuze te bevorderen, breidde de wet de lijst van in aanmerking komende 529-uitgaven uit met collegegeld voor privéscholen voor K-12. Deze federale wijziging in de definitie van in aanmerking komende uitgaven zal gevolgen hebben voor veel staten, met name staten die 529 belastingaftrek en -krediet bieden. In dit document onderzoeken we de mogelijke gevolgen van de 529-uitbreiding voor de verdeling van de voordelen over de gezinnen, voor de bevordering van de keuze voor een privéschool en voor de mogelijke fiscale gevolgen voor de afzonderlijke staten. Onze algemene inschatting van de waarschijnlijke gevolgen op deze drie gebieden is dat de 529-uitbreiding naar particuliere K-12-scholen in de eerste plaats ten goede zal komen aan welgestelde gezinnen, slechts beperkte stimulansen zal bieden om de keuze voor een particuliere school te bevorderen, en de kosten voor de staten niet onbeduidend zullen zijn. We bespreken enkele manieren waarop staten zouden kunnen reageren om een progressief belastingbeleid te bevorderen en de keuze voor privéscholen uit te breiden.

Overzicht

De Tax Cuts and Jobs Act van 2017 (TCJA) bracht een dramatische verandering in de onderwijsgerelateerde federale belastingwetgeving met ernstige gevolgen voor veel staten. Fondsen van 529-rekeningen, die voorheen alleen konden worden gebruikt voor college-uitgaven, kunnen nu worden gebruikt voor het betalen van collegegeld voor studenten die particuliere K-12-scholen bezoeken – tot $ 10.000 per jaar per student. Deze wijziging, die te elfder ure aan het wetsvoorstel werd toegevoegd (het werd eerder voorgesteld en dook vervolgens weer op als een amendement bij de definitieve aanneming), is bedoeld om de keuze van particuliere scholen te bevorderen, een doel dat het Congres weinig animo had getoond om direct aan te pakken.

Hier bekijken we de mogelijke kosten van het programma voor de staten; of de financiële voordelen die naar de ouders vloeien billijk en efficiënt zullen worden geleverd; de mate waarin het programma waarschijnlijk zijn bedoeling zal bereiken om het aandeel van de K-12 leerlingenpopulatie dat naar privéscholen gaat uit te breiden; en enkele van de keuzes die de staten hebben bij het aanpassen van hun staatsplannen aan de nieuwe federale wet.

Het belangrijkste voordeel van 529-plannen is dat de winsten op bijdragen niet onderworpen zijn aan federale belastingen wanneer ze worden opgenomen om collegegeld en andere selecte collegekosten te betalen. Wanneer de winsten uit 529-bijdragen over lange perioden worden opgebouwd, zoals bijvoorbeeld het geval is wanneer ouders een 529-plan opzetten en financieren wanneer hun kind jong is en het beginnen op te nemen wanneer dat kind naar de universiteit gaat, kan het financiële voordeel van de vrijstelling van federale belastingen aanzienlijk zijn.1 De periode tussen het storten van geld in een 529-plan en het opnemen ervan voor collegegeld voor K-12 zal echter meestal veel korter zijn. De Joint Committee on Taxation (JCT) schat het verlies voor de federale schatkist op een bescheiden 600 miljoen dollar over 10 jaar.2

De federale belastingwet definieert 529’s en de uitgaven waarvoor ze mogen worden gebruikt, maar staten beheren de plannen. Op twee staten na, Washington State en Wyoming, bieden alle staten 529-plannen aan. Het belangrijkste is dat meer dan 30 staten op staatsniveau belastingaftrek of -krediet bieden, die kan worden geclaimd op de belastingaangifte van elk jaar, voor degenen die geld in de plannen stoppen. Deze onmiddellijke belastingvoordelen op staatsniveau zijn wat bijna zeker meer mensen die privéschoolgeld betalen naar 529-rekeningen zal trekken – elk gezin dat privéschoolgeld betaalt in een staat die 529 belastingvoordelen biedt, zou financieel gezien dwaas zijn om er geen gebruik van te maken.

Meer dan twee maanden na de goedkeuring van de TCJA zijn veel staten nog steeds onzeker over hoe ze deze federale wijziging in de definitie van gekwalificeerde uitgaven zullen opvangen. De meeste staten zullen op de een of andere manier moeten reageren – door staatsregels of wetten te wijzigen om de uitbreiding te blokkeren of te verwelkomen en door deze opties aan rekeninghouders te communiceren. Bij de laatste telling hebben achttien van de 34 staten met 529-aftrek of -krediet zich automatisch geschikt of wetgeving aangenomen om zich aan de federale 529-wijziging aan te passen, terwijl zestien staten ofwel hebben aangevoerd dat hun 529-stimulansen niet voor K-12-uitgaven kunnen worden gebruikt, ondanks de federale wijziging, ofwel hun koers nog moeten bepalen.3 Voor sommige van deze staten zou dit nieuwe wetgeving kunnen inhouden die de belastingvoordelen van de staat in hun eigen specifieke 529-plan beperkt (een optie die we hieronder bespreken).

De echte vraag voor staten is of ze hun eigen belastingstelsels willen gebruiken om uitgaven aan particulier K-12-onderwijs te ondersteunen via het vehikel van 529-plannen. Het antwoord op deze vraag zal duidelijk variëren, afhankelijk van de politieke kleur van een deelstaatregering, de financiële implicaties en bredere attitudes ten aanzien van schoolkeuze. Wij concentreren ons op de fiscale gevolgen voor de staten (de kosten voor de belastingbetaler), de verdelingseffecten voor de gezinnen (wie zal er financieel het meest van profiteren) en de mogelijkheden om de keuze voor een particuliere school te bevorderen. Onze algemene inschatting van de waarschijnlijke gevolgen op deze drie gebieden is dat het de staatsinkomsten zal treffen, vooral welgestelde gezinnen zal helpen, en slechts een beperkt positief effect zal hebben op het aantal inschrijvingen in particuliere scholen.

We beschrijven deze drie brede gevolgen van de 529-uitbreiding, voordat we ingaan op enkele opties voor staten die het regressieve effect van de wijziging willen beperken en/of de keuze voor een particuliere school effectiever willen ondersteunen.

gevolg #1: Een regressief verdelingseffect

Vóór de beleidswijziging vloeiden de belastingvoordelen van 529-regelingen grotendeels naar meer welgestelde gezinnen. Het aandeel van de financiële voordelen die naar relatief rijke gezinnen vloeien als gevolg van de K-12-uitbreiding, zal waarschijnlijk om drie belangrijke redenen toenemen:

• Families die over de middelen beschikken om te sparen, neigen naar het hogere uiteinde van de inkomensverdeling.

Zelfs vóór de TCJA-hervormingen waren de voordelen van 529-plannen het grootst voor meer welgestelde gezinnen. Volgens een analyse van het College Board, dat gebruikmaakt van een rapport van het Government Accountability Office (GAO) en de National Postsecondary Education Student Aid-studie, had 47 procent van de gezinnen in 2010 met 529-plannen een jaarinkomen van meer dan $ 150.000:4

De wijziging in de federale belastingwet zal zeker meer gezinnen ertoe aanzetten om 529-rekeningen te openen als ze kinderen op particuliere K-12-scholen hebben. Maar dit zijn gezinnen die, als dat al het geval is, een nog grotere kans hebben op een hoog inkomen dan zelfs de bestaande 529-rekeninghouders. Kinderen uit welgestelde gezinnen gaan veel vaker naar een privéschool dan kinderen uit middeninkomensgezinnen of gezinnen met een laag inkomen, en de kloof is de afgelopen decennia groter geworden (waarschijnlijk een weerspiegeling van de bredere economische ongelijkheid).

• Het belastingvoordeel is meer waard voor huishoudens met een hoger inkomen.

Belastingprikkels in de vorm van een verlaging van het belastbaar inkomen zijn ook waardevoller voor mensen in hogere belastingschijven en met een hogere belastingdruk. Stelt u zich twee gezinnen in Maryland voor: het ene gezin heeft een laag inkomen en een inkomstenbelasting van 2 procent; het andere is een rijk gezin met het hoogste marginale inkomstenbelastingtarief van 5,75 procent. Als deze gezinnen hetzelfde bedrag op een 529-rekening zouden sparen, bijvoorbeeld 10.000 dollar, zou het gezin met het hoogste inkomen een groter financieel voordeel hebben (575 dollar voor hen tegenover 200 dollar voor het gezin met het laagste inkomen).

• Niet-terugbetaalbare belastingvoordelen sluiten gezinnen met de laagste inkomens uit.

Zonder als belastingvoordelen terugbetaalbaar zijn (uit te betalen aan een belastingbetaler in de vorm van een terugbetaling als het tegoed groter is dan de verschuldigde belasting), kunnen gezinnen met de allerlaagste inkomens en belastingrekeningen geen enkel voordeel behalen. Uit een analyse bleek bijvoorbeeld dat een tweeoudergezin in Nebraska 30.400 dollar zou moeten verdienen om überhaupt een 529-voordeel te krijgen; om het volledige voordeel te krijgen zou hetzelfde gezin 40.400 dollar moeten verdienen en een kwart van het totale inkomen in een 529 moeten stoppen.6

529-plannen zijn dus al zeer regressief in termen van hun verdelingseffect, zowel op federaal niveau als op het niveau van de staat. Door meer welgestelde gezinnen naar 529-rekeningen te lokken, is de laatste hervorming er vrijwel zeker van dat het totale effect nog regressiever wordt, tenzij staten hun fiscale behandeling wijzigen. In de praktijk zal de nieuwe wet gewoon betekenen dat er meer geld van de staatskas naar de bankrekeningen van rijke gezinnen stroomt.

Gevolg #2: Inefficiënte bevordering van schoolkeuze

De 529-uitbreiding is een grote vooruitgang genoemd voor schoolkeuze, of in de woorden van de sponsor van de hervorming, senator Ted Cruz: “De belangrijkste schoolkeuzewetgeving in de geschiedenis. “7 Zeker is het een afwijking van bestaande schoolkeuzeprogramma’s. Tot aan de TCJA, werden keuzeprogramma’s voor privéscholen voornamelijk geleid door de staat. De meeste programma’s waren bedoeld om privéscholen toegankelijk te maken voor gezinnen die zich die anders niet konden veroorloven, voor leerlingen die “vastzaten in falende scholen”, of voor leerlingen met speciale behoeften. De 529-uitbreiding wijkt in twee opzichten af van de gerichte keuzeprogramma’s voor privéscholen.

Ten eerste zijn, zoals in de vorige paragraaf is opgemerkt, de distributieve kenmerken van het voordeel sterk overgeheveld naar welgestelde gezinnen die een aanzienlijke belastingdruk hebben en kunnen sparen voor privéschoolgeld. Het programma doet dus weinig of niets voor ouders die hun kind naar een particuliere school willen sturen, maar over weinig middelen beschikken.

Ten tweede zullen de nieuwe 529’s waarschijnlijk slechts een marginaal effect hebben op het vergroten van het aandeel van particuliere scholen onder leerlingen. Huidige privéschoolgezinnen, geen nieuwe kiezers, zullen waarschijnlijk het meest profiteren van deze belastingvoordelen. In het hele land zijn bijna 5 miljoen kinderen (ongeveer 10%) ingeschreven in een privéschool.8 Momenteel hebben slechts weinig van hun ouders een 529-rekening. In feite blijkt uit recente gegevens dat slechts 7 procent van de gezinnen die in de komende 5-10 jaar grote onderwijsuitgaven verwachten, 529-rekeningen hebben.9

Maar dit kan snel veranderen. Meer dan drie op de vijf particuliere K-12-studenten wonen in staten die aftrekmogelijkheden of kredieten bieden voor 529-bijdragen.10 Voor deze gezinnen brengt de uitbreiding kortetermijnvoordelen van 529-plannen die ooit in de verre toekomst lagen – stort geld in een 529 in december, neem het een paar dagen later op om het lentesemester van het collegegeld op de privéschool van uw kind te betalen, en incasseer vervolgens het belastingvoordeel met uw belastingaangifte in april. Bestaande privéschoolgezinnen zouden massaal 529-plannen moeten openen en eraan bijdragen.

Om zeker te zijn, zal de 529-uitbreiding de schoolkeuze uitbreiden tot de relatief weinige gezinnen in de marge. De meeste kortlopende 529-staatsbelastingvoordelen liggen tussen 5 en 10 procent, wat betekent dat gezinnen voor wie een collegegeldkorting van 5-10 procent het verschil zou maken, kunnen worden overgehaald om een privéschool te kiezen. Voor elk gezin dat voor het eerst voor een particuliere school kiest, zijn er nog veel meer die al op een particuliere school zitten en ook gebruik zullen maken van de besparingen op de staatsinkomstenbelasting.

Verlies van staatsinkomsten

Wat zijn de gevolgen van de 529-hervorming voor de belastinginkomsten van de staat? Het totale verlies hangt af van het aandeel van de huidige privéschoolgezinnen die 529-plannen gebruiken voor privéschoolgeld, hoeveel gezinnen overstappen van openbare naar privéscholen, en van de generositeit en stabiliteit van de belastingprikkels van de staat. Een van de auteurs, Malkus, schat dat de cumulatieve staatsinkomstenbelastingverplichting11 meer dan $900 miljoen per jaar zou kunnen bedragen, met de grootste klappen in New York, Indiana, Pennsylvania en Illinois:

Laadgrafiek…

Als percentage van de totale staatsbegrotingen zijn deze schattingen procentueel gezien laag.

Voorstanders van belastingsteun voor de keuze van particuliere scholen zijn natuurlijk tegen iedere vorm van belastingsubsidie. Maar zelfs voorstanders van schoolkeuze, ook in staten die bestaande programma’s hebben, kunnen redelijkerwijs betwijfelen of het investeren van schaarse overheidsgelden in 529-uitbreiding de juiste aanpak is. In veel staten zullen de kosten van de 529-wijziging waarschijnlijk aanzienlijk zijn, vooral in vergelijking met de huidige uitgaven voor schoolkeuzeprogramma’s van de staat. Het verlies van Indiana wordt geschat op 117 miljoen dollar, bijna evenveel als de 131 miljoen dollar die in 2015-16 werd uitgegeven aan de Indiana Choice Scholarships.12 Pennsylvania’s 529-verplichting is ongeveer 92 miljoen dollar per jaar, wat in feite meer is dan de staat momenteel uitgeeft aan twee belastingkrediet beurzenprogramma’s.13

Er is een scherpe vraag die moet worden beantwoord door pro-private schoolkeuze staatsbeleidsmakers:

Beleidsopties voor staten

Als beleidsmakers de regressieve verdelingseffecten van de 529-uitbreiding willen temperen, of het effect ervan op de schoolkeuze willen versterken, of beide, welke opties hebben ze dan? We onderzoeken en evalueren verschillende opties, waarvan sommige door staatsleiders en 529-planbeheerders met ons zijn besproken.

Restrict staats 529-plan tot post-secundaire uitgaven

Een staat kan wetgeving aannemen of regelgevende actie ondernemen om gekwalificeerde uitgaven in zijn eigen staats 529-plan te beperken tot post-secundaire opties. Dit zou in wezen het 529-plan van de staat terugbrengen naar zijn status van vóór de aanneming van de belastingwet.

Belastingprikkels van de staat afschaffen

Staten zouden eenvoudig hun belastingaftrek op 529-sparen kunnen schrappen. Zoals we hierboven hebben opgemerkt, komen deze aftrekposten grotendeels ten goede aan de rijkste burgers van de staat. En zoals we in de vorige paragraaf hebben aangetoond, is het risico voor de staatsinkomsten van een groter gebruik van 529-rekeningen niet triviaal. Het schrappen van de aftrek zou waarschijnlijk leiden tot een lager gebruik van 529-plannen, zoals de ervaring in North Carolina14 suggereert, dat zijn belastingprikkels vanaf 2014 heeft afgeschaft.

Verschillende staten met 529-plannen, zoals Californië, bieden geen extra belastingprikkels, maar het schrappen van voordelen die al bestaan, kan een politieke uitdaging zijn. Een staat die deze optie nastreeft, zou te maken krijgen met politieke tegenstand van de huidige 529-houders. Maar het kan nog moeilijker zijn om deze stimulansen in de komende jaren terug te draaien, aangezien gezinnen ze steeds vaker gebruiken om privélessen voor K-12-scholen te financieren. Het afschaffen van belastingvoordelen zou een staat geld besparen en enige regressiviteit in zijn belastingwetgeving wegnemen.

Belastingvoordelen van de staat verminderen

Een zachtere optie is het verminderen van de waarde van belastingvoordelen van de staat. Staatswetgevers willen wellicht een of andere vorm van fiscaal gunstige spaarregelingen voor het hoger onderwijs handhaven. Maar ze kunnen de aftrek verminderen of geleidelijk afschaffen voor gezinnen met hogere inkomens. Aan de ene kant zou een dergelijke vermindering het systeem marginaal progressiever kunnen maken door de voordelen aan de top te verminderen. Aan de schoolkeuzekant zou het de aansprakelijkheid voor onbegrensde expansie kunnen beperken, waardoor meer schoolkeuzedollars naar meer gerichte programma’s zouden kunnen gaan.

Invoering van een minimum houdperiode

Sommige staatsleiders hebben overwogen om een minimum houdperiode in te voeren voor 529-bijdragen, waarbij rekeninghouders fondsen gedurende een bepaalde periode op een rekening moeten houden om in aanmerking te komen voor belastingvoordelen. In veel staten kunnen gezinnen gebruikmaken van een “raak de tenen”-regel waarbij fondsen slechts gedurende een zeer korte periode in 529-plannen hoeven te zitten; in New York bijvoorbeeld hoeven fondsen slechts 10 kalenderdagen te zitten. Als het doel is om sparen aan te moedigen, zijn dergelijke lakse houdingsvereisten onzinnig.

Staten met een substantiële houdingsperiode zijn de uitzondering, hoewel Minnesota misschien de enige is.15 Er is niets dat staten ervan weerhoudt om te eisen dat fondsen voor een langere periode op 529-rekeningen blijven – misschien zelfs voor een aantal jaren. Dit zou het onmiddellijke karakter van de belastingvoordelen verminderen en het aantal gezinnen dat gebruik maakt van de nieuwe toegestane particuliere uitgaven voor K-12 kunnen doen afnemen. Aan de andere kant zou een langere aanhoudingsperiode 529’s tot een omslachtiger instrument maken en gezinnen met lagere inkomens er verder van kunnen weerhouden er gebruik van te maken.

Belastingaftrek voor 529’s omzetten in kredieten

Staten zouden ook kunnen overwegen om belastingaftrek voor 529’s om te zetten in belastingkredieten, zoals staten als Indiana al doen (Minnesota biedt beide aan). Bijdragen aan 529-plannen verminderen dan de belastingschuld van een huishouden met hetzelfde bedrag, ongeacht het inkomen, waardoor een regressieve regeling wordt omgezet in een meer progressieve regeling.

Er zijn echter enkele ernstige nadelen. Ten eerste is het duurder, juist omdat er zoveel meer gezinnen van kunnen profiteren. Een ander nadeel is dat, ook al kunnen de kredieten een groter aantal gezinnen helpen, de bedragen te klein zijn om de schoolkeuze te bevorderen. Zelfs een genereus 529-krediet, zoals het maximum van 1000 dollar van Indiana, zal waarschijnlijk niet genoeg zijn om veel meer gezinnen naar de particuliere K-12-sector te lokken.

Introduceer terugbetaalbare 529-belastingkredieten

Staten zouden de belastingkredietbenadering een stap verder kunnen brengen door ze volledig terugbetaalbaar te maken, zodat gezinnen met een laag inkomen van wie de belastingschuld minder is dan het krediet, het restant als belastingteruggave zouden ontvangen. Momenteel biedt geen enkele staat dit aan, en hoewel het mogelijk duur is, zou een terugbetaalbaar krediet grotere voordelen opleveren voor de laagste inkomensgezinnen zonder de overheidsuitgaven voor rijkere gezinnen te verhogen. Nogmaals, hoewel dit de voordelen van 529’s aan de onderkant van de samenleving op een gerichte manier vergroot, hangt er een fors prijskaartje aan en is het onwaarschijnlijk dat dit de schoolkeuze bevordert, tenzij de kredieten vrij groot zijn.

Voordelen koppelen aan spaartegoeden

Een laatste optie, en mogelijk de duurste, zou zijn dat een staat een belastingvoordeel koppelt aan het bedrag dat een gezin spaart, hetzij in contanten of als percentage van het gezinsinkomen. Nevada biedt een bijpassend voordeel van maximaal $ 300 per jaar voor gezinnen met een jaarinkomen van minder dan $ 75.000 die sparen op een 529-rekening voor een kind van 13 jaar of jonger.16 Een staat zou bijvoorbeeld een belastingkrediet van $ 500 per individu ($ 1.000 per getrouwd stel) kunnen bieden aan een gezin dat ten minste 1,5 procent van hun gerapporteerde inkomen spaart in 529-plannen, misschien beperkt tot huishoudens met een lager inkomen. Het idee hier is om een gelijke beloning te bieden aan alle gezinnen met lage en middeninkomens die in dezelfde mate sparen ten opzichte van hun inkomen.

Conclusies

De waarheid is dat 529-rekeningen geen effectief vehikel bieden voor het bevorderen van privéschoolkeuze. Dit heeft drie redenen.

Ten eerste zijn 529-rekeningen investeringsinstrumenten die bedoeld zijn om langetermijnsparen te bevorderen in plaats van uitgaven van jaar tot jaar. Vrijstelling van federale belastingen op inkomsten zal van weinig waarde zijn voor een gezin dat regelmatig geld opneemt om het schoolgeld voor een K-12-school te betalen. In feite zijn het de belastingvoordelen van de staat die hier het echte verschil maken, wat suggereert dat de hervorming niet veel effect zal hebben in staten met geen aftrek/korting voor 529 bijdragen, of staten met kleine bijdragen. Maar, zoals we hierboven betogen, de staten die wel substantiële stimulansen bieden, zullen waarschijnlijk op echte kosten stuiten als gevolg daarvan.

Tweede, 529-rekeningen zijn bijna per definitie waarschijnlijk waardevoller voor meer welvarende gezinnen. Staten die aanzienlijke belastingprikkels bieden voor 529-bijdragen, geven gezinnen in wezen de kans om de kosten van particuliere K-12-scholen met 5, 10 of zelfs 20 procent te verlagen. Het gebruik van 529-rekeningen in de meest genereuze staten zou kunnen verdubbelen. De meeste voordelen zullen ten goede komen aan gezinnen die al over de middelen beschikken om privéschoolgeld te betalen en dat ook doen. Maar het doel van de meeste keuzeprogramma’s voor privéscholen is om kinderen uit minder welgestelde gezinnen naar privéscholen van goede kwaliteit te leiden. Sommige van de opties die in dit document worden geschetst, zouden, als ze agressief worden nagestreefd, 529-rekeningen voordeliger kunnen maken voor gezinnen met lage en middeninkomens, maar geen enkele komt in de buurt van het bieden van voordelen die hoog genoeg zijn om privéonderwijs voor K-12 binnen hun bereik te brengen.

Ten derde zouden de hervormingen die nodig zijn om 529-rekeningen echte voordelen te laten bieden aan minder welvarende gezinnen die privéonderwijs voor K-12 betalen, resulteren in een complex systeem. Complexiteit schrikt ouders af om deel te nemen, vooral degenen die minder goed zijn toegerust om door de financiële complexiteit te navigeren. Kortom, zelfs als een staatswetgever wil investeren in de keuze van privéscholen, is dit doen via de fiscale behandeling van 529-plannen op zijn best een indirecte en ingewikkelde aanpak.

529-plannen waren gebrekkig vóór de belastinghervormingen van 2017. Ze waren regressief toen ze beperkt waren tot college-uitgaven; door ze uit te breiden met particuliere K-12-scholen, zullen ze dat alleen maar meer worden. Ze zijn ook een zeer inefficiënt, indirect en ingewikkeld middel om schoolkeuze te bevorderen. De hervorming komt neer op een aanzienlijke verhoging van de overheidsfinanciering voor particuliere K-12-scholen, terwijl ze weinig doet om de schoolkeuze op een zinvolle manier te vergroten.

De auteurs hebben geen financiële steun ontvangen van een firma of persoon voor dit artikel of van een firma of persoon met een financieel of politiek belang bij dit artikel. Zij zijn momenteel geen functionaris, directeur of bestuurslid van een organisatie met een belang in dit artikel.