Wereldleiders hebben hun woorden zorgvuldig gekozen bij het beschrijven van de massale uittocht van Rohingya die vluchten voor geweld in Myanmar, tot nu toe grotendeels de juridisch specifieke en politiek beladen term “genocide” vermijdend.”
De acties van het leger van Myanmar tegen de moslimminderheid worden een “gecompliceerde situatie”, een “meedogenloos optreden” en een “schoolvoorbeeld van etnische zuivering” genoemd.
Dinsdag zei een functionaris van het Amerikaanse ministerie van Buitenlandse Zaken dat de VS nieuwe gerichte sancties tegen Myanmar overweegt, maar weigerde het geweld te bestempelen als etnische zuivering.
Woordvoerster Heather Nauret zei in een verklaring dat de VS alle hulpprogramma’s voor degenen die betrokken zijn bij het geweld beperken, reisontheffingen voor hooggeplaatste militaire leiders van Myanmar stopzetten, en mogelijk een mensenrechtenwet gebruiken om specifieke groepen of functionarissen aan te pakken.
The Associated Press meldt dat Amerikaanse ambtenaren een aanbeveling voorbereiden voor minister van Buitenlandse Zaken Rex Tillerson om te verklaren dat er etnische zuiveringen plaatsvinden in Myanmar, maar het ministerie van Buitenlandse Zaken weigerde commentaar te geven.
Wat betekent ‘genocide’ technisch gezien?
De Verenigde Naties definieerden genocide voor het eerst in 1948 in het Verdrag inzake de voorkoming en de bestraffing van genocide. Het verdrag noemt vijf handelingen die genocide kunnen inhouden als ze worden gepleegd “met het oogmerk een etnische, nationale, raciale of religieuze groep te vernietigen”:
1. Het doden van leden van de groep
2. Het toebrengen van ernstig lichamelijk of geestelijk letsel
3. Het opzettelijk toebrengen van levensomstandigheden die berekend zijn om de gehele of gedeeltelijke fysieke vernietiging van de groep teweeg te brengen
4. Het opleggen van maatregelen bedoeld om geboorten te voorkomen
5. Het onder dwang overbrengen van kinderen
Om als genocide te worden aangemerkt, moeten de daden worden uitgevoerd met de bedoeling een hele groep mensen uit te roeien. Zonder bewijsbare intentie kan een groep of individu nog steeds schuldig zijn aan “misdaden tegen de menselijkheid” of “etnische zuivering”, maar niet aan genocide.
Tribunalen hebben in het verleden geworsteld met het vaststellen van een juridische norm voor genocidale intentie. Weinig daders, met als opmerkelijke uitzondering het nazi-regime, hebben expliciete plannen achtergelaten waarin hun intenties om groepen uit te roeien in detail zijn beschreven.
File photo of Jean-Paul Akayesu, voormalig burgemeester van Rwanda’s Taba-gemeente, door George Mulala/Reuters
De eerste persoon die schuldig werd bevonden aan genocide was de voormalige burgemeester van Rwanda’s Taba-gemeente in 1998. Het Internationale Genocidetribunaal over Rwanda achtte Jean-Paul Akayesu schuldig omdat “hij wist of had moeten weten dat de gepleegde daad een groep geheel of gedeeltelijk zou vernietigen.”
Wat is etnische zuivering?
Etnische zuivering daarentegen verwijst alleen naar de verdrijving van een groep uit een bepaald gebied.
Etnische zuivering is niet gedefinieerd en wordt niet erkend als een misdaad onder internationaal recht, volgens de V.N. En in werkelijkheid zijn de lijnen tussen etnische zuivering en genocide vaak vaag.
“Je motivatie kan zijn dat je de mensen weg wilt hebben, maar als je daarbij de intentie hebt om de groep te vernietigen, dan is het ook genocide,” zei James Silk, een mensenrechtenprofessor aan de Yale Law School.
Meer dan 500.000 Rohingya-vluchtelingen, op de vlucht voor geweld en vervolging in Myanmar, zijn in de afgelopen twee maanden hun huizen ontvlucht.
Rohingya-vluchtelingen baanden zich een weg over de grens naar Bangladesh tijdens eerdere uitbarstingen van geweld in de jaren zeventig en negentig en opnieuw in oktober 2016. De laatste golf van vluchtelingen vond plaats na 25 augustus, toen Rohingya-opstandelingen een aanval uitvoerden op verschillende politieposten en een legerbasis in de deelstaat Rakhine.
Het leger van Myanmar nam vergeldingsmaatregelen tegen Rohingya-dorpen in de deelstaat Rakhine, waarbij verslagen zijn gedocumenteerd over dorpen die in brand zijn gestoken, vrouwen en meisjes die zijn verkracht, en honderden Rohingya die zijn gedood.
Een rapport van de V.N. rapport van september beschrijft in detail hoe de regeringstroepen van Myanmar een “goed gecoördineerde, georganiseerde en systematische campagne van mensenrechtenschendingen” voeren tegen de etnische Rohingya-minderheid, en de “gedwongen verplaatsing van grote delen van de Rohingya-bevolking” uit hun dorpen.
Wat is de straf voor genocide?
Het VN-verdrag tegen genocide stelt dat iedere persoon of groep die deze misdaad begaat “zal worden gestraft, ongeacht of zij grondwettelijk verantwoordelijke heersers, overheidsfunctionarissen of privé-personen zijn.”
Maar het verdrag schrijft niet voor wat de uitkomst is van een veroordeling wegens genocide. Veroordelingen in het verleden varieerden van 10 maanden tot levenslang, afhankelijk van de rol van de persoon in de misdaad.
Als nationale rechtbanken in landen die het verdrag hebben ondertekend er niet in slagen individuen te vervolgen, wordt het Internationaal Strafhof in Den Haag geacht in te grijpen.
Maar het Internationaal Strafhof heeft geen autoriteit om zelf arrestaties te verrichten en moet vertrouwen op de medewerking van individuele naties om straffen af te dwingen.
Het gebruik van de term genocide heeft ook politieke implicaties. Op 28 april 1994 vroeg een verslaggever aan Christine Shelley, woordvoerster van het Amerikaanse ministerie van Buitenlandse Zaken, of de gebeurtenissen in Rwanda als genocide konden worden beschouwd
Vroeger die maand waren het Rwandese leger en Hutu-milities begonnen met een gewelddadige en doelbewuste campagne om Tutsi- en gematigde Hutu-politici te vermoorden. Duizenden mensen werden op de eerste dag gedood.
Maar Shelley noemde de situatie in Rwanda geen genocide. Ze antwoordde dat de Verenigde Staten meer bewijs nodig hadden om te bepalen of de situatie voldeed aan de VN-definitie.
Op dat moment waarschuwde Molly Williamson, plaatsvervangend assistent-secretaris van Defensie voor Midden-Oosten/Afrika, ook tegen het gebruik van de term genocide om de gebeurtenissen in Rwanda te beschrijven, omdat, volgens een discussienota van het ministerie van Defensie, een “genocide-bevinding zich zou kunnen verplichten om daadwerkelijk ‘iets te doen.'”
Hoe zit het met Myanmar?
Wanneer het gaat om Myanmar, gelden veel van dezelfde zorgen.
In oktober 2016 vaardigde voormalig president Barack Obama een uitvoerend bevel uit om de economische sancties tegen Myanmar op te heffen na wat volgens zijn regering positieve stappen waren in de aanpak van mensenrechtenschendingen in het land na de verkiezing van de partij van activist en Nobelprijswinnaar Aung San Suu Kyi.
“Ik heb vastgesteld dat de situatie die aanleiding gaf tot de nationale noodtoestand met betrekking tot Birma aanzienlijk is veranderd door Birma’s substantiële vooruitgang om de democratie te bevorderen, waaronder historische verkiezingen in november 2015,” schreef Obama in een brief van oktober 2016 aan het Congres.
Silk zei dat de regering-Obama vermeden heeft het woord genocide te gebruiken, deels omdat dat een “hoopvolle democratie en haar leider zou ondermijnen, en er is een algemene aarzeling van de kant van machtige staten om het woord genocide te gebruiken en juridische en morele verplichtingen teweeg te brengen.”
Joshua Kurlantzick, een senior fellow voor Zuidoost-Azië bij de Council on Foreign Relations, zei dat het onwaarschijnlijk is dat de Verenigde Staten de situatie in Myanmar een genocide noemen voordat andere deskundigen of de V.N. het eerst zeggen.
Rohingya-vluchtelingen rijden op de achterkant van de vrachtwagen naar een kamp in de buurt van Teknaf , Bangladesh, op 12 oktober. Foto: Jorge Silva/Reuters
Seniore VN-functionarissen lijken te aarzelen om Suu Kyi te bekritiseren, uit angst dat dit de pogingen om het land door een politieke overgang van een militair bewind naar democratie te loodsen in gevaar zou brengen en de hulpinspanningen van de VN in het land zou destabiliseren.
En de VN kan geen genocidale bedoelingen vaststellen zonder een onafhankelijke onderzoekscommissie of feitenonderzoeksprocedure. Een onderzoekscommissie kan niet beginnen zonder toestemming van de VN-Veiligheidsraad. Maar zonder medewerking van de regering van Myanmar zouden de onderzoekers het land niet in mogen.
In het geval van de Rwandese genocide zijn meer dan 20 jaar later veel van de daders voor het gerecht gebracht door Rwandese rechtbanken of binnenlandse rechtbanken in Europa en Noord-Amerika. Maar dit is het resultaat van een doelbewuste inspanning van de Rwandese regering.
Unilateraal, aldus Kurlantzick, zijn er weinig mogelijkheden voor de Verenigde Staten om de situatie in Myanmar te veranderen.
“Ze zouden kunnen aandringen op meer hulp of op toegang van de Verenigde Naties tot de staat Rakhine, maar ze kunnen geen sancties opleggen aan de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties, omdat ze geen toegang hebben tot de staat.VN-Veiligheidsraad sancties opleggen, omdat er landen in de raad zijn die dat niet steunen,” zei hij.
Het uitroepen van het geweld tot genocide zou de internationale gemeenschap dwingen tot handelen, zei Silk. Zodra een genocide is uitgeroepen, voegde hij eraan toe, is niets doen niet langer een optie.
De verantwoordelijkheid van de internationale gemeenschap volgens het internationaal recht verandert niet op basis van de vraag of een situatie wordt vastgesteld als een misdaad tegen de menselijkheid of een genocide, zei Tasnim Motala, een advocaat en co-auteur van een paper van de Lowenstein International Human Rights Clinic aan de Yale Law School, die een “sterke basis vond waaruit genocidale intentie door veiligheidstroepen, regeringsfunctionarissen, lokale Rakhine, en anderen kan worden afgeleid.”
De Responsibility to Protect doctrine zegt dat als een staat niet in staat is zijn eigen bevolking te beschermen tegen “genocide, oorlogsmisdaden, etnische zuiveringen en misdaden tegen de menselijkheid”, dan moet de internationale gemeenschap iets doen.
Maar nogmaals, internationaal recht kan niet worden gehandhaafd zonder steun van zowel individuele staten als de internationale gemeenschap, zei Motala. “Het internationaal recht heeft geen handhavingsmechanismen, het vereist de steun van de internationale gemeenschap. Het is duidelijk dat het niet effectief is geweest,” zei ze.