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Nat Malkus
Estudante residente e Director Adjunto de Estudos de Política Educativa – American Enterprise Institute
Richard V. Reeves
John C. e Nancy D. Whitehead Chair
Director – Future of the Middle Class Initiative
Nathan Joo
Senior Research Assistant
Síntese Executiva
The Tax Cuts and Jobs Act mudou substancialmente 529 planos de poupança universitários. Num esforço para promover a escolha da escola, a Lei alargou a lista de despesas elegíveis 529 para incluir a propina da escola privada K-12. Esta alteração federal na definição de despesas qualificadas terá impacto em muitos estados, particularmente naqueles que oferecem 529 deduções e créditos fiscais. Neste documento, examinamos o impacto potencial da expansão de 529 na distribuição de benefícios entre famílias, na promoção da escolha de escolas privadas, e nas possíveis implicações fiscais para estados individuais. A nossa avaliação global do impacto provável nestas três áreas é que a expansão de 529 escolas privadas de K-12 beneficiará principalmente as famílias abastadas, produzirá incentivos limitados para a promoção da escolha de escolas privadas, e terá um custo não trivial para os estados. Discutimos algumas formas que os Estados poderiam responder para promover uma política fiscal progressiva e expandir a escolha de escolas privadas. Uma simples redução dos benefícios fiscais estatais, e/ou investimento directo na escolha da escola acaba por ser a forma mais simples de atingir estes objectivos.
Overvisão
A Lei de Cortes Fiscais e Emprego de 2017 (TCJA) fez uma mudança dramática na lei fiscal federal relacionada com a educação, com graves consequências para muitos estados. Fundos de 529 contas, que anteriormente só podiam ser utilizados para despesas universitárias, podem agora ser utilizados para pagar propinas aos estudantes que frequentam escolas privadas de K-12 – até $10.000 por ano por estudante. Esta alteração, que foi acrescentada à conta na 11ª hora (foi anteriormente proposta e depois reemergida como uma emenda sobre a passagem final), destina-se a promover a escolha de escolas privadas, um objectivo que o Congresso tinha demonstrado pouca apetência para enfrentar de frente.
Aqui consideramos os custos potenciais do programa para os estados; se os benefícios financeiros que fluem para os pais serão equitativa e eficientemente distribuídos; até que ponto o programa é susceptível de alcançar a sua intenção de expandir a proporção da população estudantil de K-12 que frequenta escolas privadas; e algumas das escolhas que os estados têm na adaptação dos seus planos estaduais à nova lei federal.
O principal benefício dos 529 planos é que os rendimentos das contribuições não estão sujeitos a impostos federais quando são retirados para pagar as propinas e outras despesas universitárias seleccionadas. Quando os rendimentos de 529 contribuições se acumulam durante longos períodos de tempo como acontece, por exemplo, quando os pais estabelecem e financiam um plano 529 quando o seu filho é jovem e começam a retirá-lo quando esse filho entra na faculdade, o benefício financeiro da isenção de impostos federais pode ser substancial.1 No entanto, o período de tempo entre colocar dinheiro num plano 529 e retirá-lo para a propina K-12 será tipicamente muito mais curto. O Comité Misto de Tributação (JCT) estima que a perda para o Tesouro Federal será de modestos $600 milhões em 10 anos.2
O código fiscal federal define 529s e as despesas para as quais podem ser utilizados, mas os estados gerem os planos. Todos os estados, excepto dois, o Estado de Washington e o Wyoming, oferecem 529 planos. Mais importante ainda, mais de 30 estados oferecem deduções ou créditos fiscais a nível estadual, que podem ser reclamados na declaração de impostos estaduais de cada ano, para aqueles que colocam dinheiro nos planos. Estes benefícios fiscais imediatos a nível estatal são o que quase certamente atrairá mais pessoas que estão a pagar propinas escolares privadas para 529 contas – qualquer família que pague propinas escolares privadas num Estado que ofereça 529 benefícios fiscais seria insensato, financeiramente falando, não fazer uso deles. O problema é que à medida que mais famílias começam a reclamar os benefícios, as receitas estatais diminuirão.
Mais de dois meses após a passagem do TCJA, muitos estados ainda não sabem como irão acomodar esta mudança federal na definição de despesas qualificadas. A maioria dos estados terá de responder de alguma forma – alterando os regulamentos ou leis estaduais para bloquear ou saudar a expansão e comunicando essas opções aos titulares de contas. Finalmente, dos 34 estados com 529 deduções ou créditos, dezoito conformaram-se automaticamente ou aprovaram legislação para se conformarem à mudança federal 529, enquanto dezasseis argumentaram que os seus incentivos estatais 529 não podem ser utilizados para despesas K-12, apesar da mudança federal, ou ainda têm de determinar o seu curso.3 Para alguns destes estados, isto poderia incluir nova legislação que restrinja os benefícios fiscais estatais no seu próprio plano específico 529 (uma opção que discutimos abaixo).
A verdadeira questão para os estados é se desejam utilizar os seus próprios sistemas fiscais para apoiar as despesas na educação K-12 privada através do veículo dos planos 529. A resposta a esta pergunta variará claramente, dependendo da compleição política de um governo estatal, das implicações financeiras, e de atitudes mais amplas em relação à escolha da escola. Concentramo-nos nas implicações fiscais para os estados (o custo para os contribuintes), nas consequências distributivas para as famílias (que mais beneficiarão financeiramente), e no potencial para promover a escolha da escola privada. A nossa avaliação global do impacto provável nestas três áreas é que atingirá as receitas estatais, ajudará largamente as famílias abastadas, e terá apenas um impacto positivo limitado na matrícula na escola privada.
Descrevemos estas três amplas consequências da expansão 529, antes de recorrer a algumas opções para os estados que possam desejar reduzir o efeito regressivo da mudança, e/ou reforçar mais eficazmente a escolha da escola privada.
consequência #1: Um impacto distributivo regressivo
Principais para a mudança de política, os benefícios fiscais estatais de 529 planos fluiram em grande parte para as famílias mais abastadas. A percentagem de benefícios financeiros que fluem para famílias relativamente ricas sob a expansão K-12 é susceptível de aumentar por três razões principais:
- li>Famílias com os fundos para pouparem o desvio para o extremo superior da distribuição de rendimentos.
P>Antes das reformas TCJA, os benefícios de 529 planos eram maiores para as famílias mais abastadas. De acordo com a análise do College Board que utiliza um relatório do Government Accountability Office (GAO) e o estudo National Postsecondary Education Student Aid, 47% das famílias em 2010 com 529 planos tinham um rendimento anual de mais de $150.000:4
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A mudança no código fiscal federal é certa para induzir mais famílias a abrir 529 contas se tiverem filhos em escolas privadas K-12. Mas estas são famílias que têm, se alguma coisa, ainda mais probabilidades de ter rendimentos elevados do que mesmo os titulares de 529 contas existentes. As crianças de famílias abastadas têm muito mais probabilidades de frequentar escolas privadas do que as de famílias de rendimento médio ou baixo; e a diferença tem vindo a aumentar nas últimas décadas (provavelmente um reflexo de uma desigualdade económica mais ampla).
- li> O desagravamento fiscal vale mais para as famílias de rendimento mais elevado.
Os incentivos fiscais concedidos sob a forma de uma redução do rendimento tributável são também mais valiosos para as famílias de escalões de imposto mais elevados e com maior carga fiscal. Imagine duas famílias Maryland: uma é uma família de baixo rendimento com uma taxa de imposto estatal de 2 por cento; a outra é uma família rica que enfrenta a taxa marginal de imposto sobre o rendimento mais elevada de 5,75 por cento. Se estas famílias guardassem o mesmo montante numa conta de 529, digamos $10.000, a família com rendimentos mais elevados veria um benefício financeiro maior ($575 para elas contra $200 para a família com rendimentos mais baixos).
- li>Os benefícios fiscais não reembolsáveis excluem as famílias com os rendimentos mais baixos.
Os benefícios fiscais não reembolsáveis são reembolsáveis (pagáveis a um contribuinte como reembolso se o crédito for maior que o imposto devido), as famílias com os rendimentos mais baixos e as facturas fiscais não podem obter qualquer benefício. Por exemplo, uma análise revelou que uma família de dois pais do Nebraska teria de ganhar $30.400 para obter qualquer benefício; para obter o benefício total a mesma família teria de ganhar $40.400, e colocar um quarto do rendimento total em 529,6
529 planos, então, já são altamente regressivos em termos do seu impacto distributivo, tanto a nível federal como estadual. Ao atrair famílias mais abastadas para 529 contas, a última reforma é quase certa de tornar o impacto global ainda mais regressivo, a menos que os estados alterem o seu tratamento fiscal. Na prática, a nova lei significará simplesmente mais dinheiro a fluir dos tesouros estatais para as contas bancárias das famílias abastadas.
Consequência #2: Promoção ineficiente da escolha da escola
A expansão de 529 foi chamada um grande avanço na escolha da escola, ou nas palavras do senador patrocinador da reforma, Ted Cruz, “A legislação de escolha da escola mais significativa da história “7. Até ao TCJA, os programas de escolha de escolas privadas têm sido liderados principalmente pelo Estado. A maioria foi concebida para disponibilizar opções de escolas privadas a famílias que de outra forma não as poderiam pagar, a estudantes “presos em escolas falhadas”, ou a estudantes com necessidades especiais. A expansão 529 é um afastamento acentuado dos programas de escolha de escolas privadas orientadas de duas maneiras.
Primeiro, tal como referido na secção anterior, as características distributivas do benefício são fortemente inclinadas para famílias abastadas que têm uma carga fiscal estatal significativa e podem poupar para as propinas das escolas privadas. Assim, o programa pouco ou nada faz pelos pais que desejam enviar os seus filhos para uma escola privada mas que têm meios limitados.
Segundo, é provável que os novos 529s sejam apenas marginalmente eficazes no aumento da quota-parte de alunos da escola privada. As actuais famílias das escolas privadas, e não os novos escolhedores, são mais susceptíveis de tirar partido destes benefícios fiscais. A nível nacional, quase 5 milhões de crianças (cerca de 10%) estão matriculadas em escolas privadas.8 Actualmente, muito poucos dos seus pais têm 529 contas. De facto, dados recentes indicam que apenas 7% das famílias que esperam grandes despesas educacionais nos próximos 5-10 anos possuem 529 contas.9
Mas isto pode mudar rapidamente. Mais de três em cada cinco estudantes privados do K-12 vivem em estados que oferecem deduções ou créditos por 529 contribuições.10 Para estas famílias, a expansão traz benefícios de curto prazo de 529 planos que uma vez estabelecidos num futuro distante – depositar dinheiro num 529 em Dezembro, retirá-lo alguns dias mais tarde para pagar a propina do semestre da Primavera na escola privada do seu filho, e depois recolher o benefício fiscal com a sua declaração de impostos em Abril. As famílias escolares privadas existentes devem abrir e contribuir para 529 planos em manadas.
Para ter a certeza, a expansão de 529 irá expandir a escolha da escola para as relativamente poucas famílias à margem. A maioria dos benefícios fiscais de curto prazo do estado 529 situa-se entre 5 a 10%, o que significa que as famílias para as quais um desconto de 5 a 10% nas propinas faria a diferença, poderiam ser induzidas a escolher uma escola privada. Para cada família que abraça a escolha, há muitas mais já na escola privada que também irão fazer a poupança do imposto de renda estatal. Se o objectivo final é expandir a escolha da escola, uma expansão de 529 é uma forma muito ineficiente de a alcançar.
Consequência #3: Receitas perdidas do Estado
Qual será o impacto da reforma 529 nas receitas fiscais do Estado? A perda total depende da proporção das actuais famílias de escolas privadas que utilizam 529 planos de ensino escolar privado, quantas famílias mudam de escolas públicas para escolas privadas, e da generosidade e estabilidade dos incentivos fiscais estatais. Um dos autores, Malkus, estima que a dívida fiscal cumulativa do Estado11 poderia ser superior a 900 milhões de dólares por ano, com os maiores êxitos em Nova Iorque, Indiana, Pensilvânia e Illinois:
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As proporções dos orçamentos globais do Estado são baixas em termos percentuais. Mas em termos de dólares, não são triviais, especialmente tendo em conta que pouco do dinheiro conduzirá a qualquer mudança de comportamento.
Oponentes do apoio dos contribuintes à escolha das escolas privadas são susceptíveis de se oporem aos subsídios fiscais de qualquer tipo de curso. Mas mesmo os apoiantes da escolha das escolas, incluindo nos estados que têm programas existentes, podem duvidar razoavelmente se o investimento de dólares estatais escassos em 529 expansão é a abordagem correcta. Em muitos estados, os custos da mudança de 529 são susceptíveis de ser consideráveis, especialmente em comparação com as actuais despesas do programa de escolha de escolas do estado. O prejuízo de Indiana está estimado em 117 milhões de dólares, quase tanto quanto os 131 milhões de dólares gastos nas Bolsas de Estudo de Escolha de Indiana em 2015-16.12 A responsabilidade de 529 da Pensilvânia é de cerca de 92 milhões de dólares por ano, o que é na realidade mais do que o estado gasta actualmente em dois programas de bolsas de estudo de crédito fiscal.13
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Há uma pergunta afiada a ser respondida pelos decisores políticos estaduais pró-escola de escolha de escolas privadas: Serão 529s para K-12 o lugar para gastar dólares na escolha da escola?
opções de política para os estados
Se os decisores políticos estatais quiserem amortecer os efeitos distributivos regressivos da expansão 529, ou aumentar o seu impacto na escolha da escola, ou ambas, que opções têm? Examinamos e avaliamos várias opções – algumas das quais os líderes estatais e administradores do plano 529 discutiram connosco.
Restringir o plano do estado 529 às despesas pós-secundárias
Um estado poderia aprovar legislação ou tomar medidas regulamentares que restringissem as despesas qualificadas no seu próprio estado 529 planeiam as opções pós-secundárias. Isto iria essencialmente devolver o plano do estado 529 ao seu estatuto antes da aprovação da lei fiscal.
Remover os incentivos fiscais estatais
Os estados poderiam simplesmente suprimir as suas deduções fiscais sobre as poupanças do 529. Como já salientámos acima, estas deduções beneficiam largamente os cidadãos mais ricos do Estado. E, como demonstrámos na secção anterior, o risco para as receitas do Estado de uma maior absorção de 529 contas não é trivial. Eliminar as deduções levaria provavelmente a uma menor absorção de 529 planos, como sugere a experiência na Carolina do Norte14 que eliminou os seus incentivos fiscais a partir de 2014.
Estados siderais com 529 planos, como a Califórnia, não oferecem incentivos fiscais adicionais, mas a eliminação dos benefícios que já existem pode ser um desafio político. Um Estado com esta opção enfrentaria a oposição política dos actuais 529 titulares. Mas pode ser ainda mais difícil reverter estes incentivos em anos futuros, à medida que as famílias os utilizam cada vez mais para financiar as propinas escolares privadas do K-12. A eliminação dos incentivos fiscais estatais pouparia dinheiro ao Estado e eliminaria alguma regressividade no seu código fiscal.
Reduzir os incentivos fiscais estatais
Uma opção mais suave é reduzir o valor dos benefícios fiscais estatais. Os legisladores do Estado podem desejar manter algum mecanismo de poupança no ensino superior em benefício fiscal. Mas poderiam reduzir a dimensão da dedução ou eliminá-la gradualmente para as famílias com rendimentos mais elevados. Por um lado, tal redução poderia tornar o sistema marginalmente mais progressivo, cortando os benefícios no topo. Por outro lado, limitaria potencialmente a responsabilidade da expansão sem limites, permitindo que mais dólares de escolha escolar fossem para programas mais direccionados.
Introduzir um período mínimo de retenção
alguns líderes estatais consideraram a introdução de um período mínimo de retenção para 529 contribuições, exigindo aos titulares de contas que mantenham os fundos numa conta durante um determinado período de tempo, a fim de se qualificarem para benefícios fiscais. Em muitos estados, as famílias podem fazer uso de uma regra de “tocar nos dedos dos pés” com fundos que apenas precisam de se sentar em 529 planos durante um período de tempo muito curto; por exemplo, em Nova Iorque os fundos precisam de se sentar apenas durante 10 dias de calendário. Se o objectivo é encorajar a poupança, tais requisitos de detenção frouxa são disparatados.
Estados com um período de detenção substancial são a excepção, embora Minnesota possa ser o único.15 Não há nada que impeça os estados que necessitam de fundos para permanecer em 529 contas por um período mais longo – talvez mesmo por vários anos. Isto diminuiria o imediatismo dos benefícios fiscais e poderia reduzir o número de famílias que fazem uso da nova despesa privada permitida de K-12. Por outro lado, um período de detenção prolongado tornaria 529s um instrumento mais pesado e poderia dissuadir ainda mais as famílias com rendimentos mais baixos de os utilizar.
Converter 529 deduções fiscais em créditos
Os Estados poderiam também considerar a possibilidade de fazer 529 deduções fiscais em créditos fiscais, como os Estados como Indiana já fazem (Minnesota oferece ambos). As contribuições para os planos 529 reduzem então a dívida fiscal de uma família no mesmo montante, independentemente do rendimento, transformando um esquema regressivo num esquema mais progressivo.
Há, no entanto, algumas sérias desvantagens. Por um lado, é mais caro, precisamente porque muitas mais famílias podem beneficiar. Outra é que, embora os créditos possam ajudar um leque mais vasto de famílias, as somas envolvidas são demasiado pequenas para fazer muito para promover a escolha da escola. Mesmo um crédito generoso de 529 créditos, como o máximo de $1.000 do Indiana, não será provavelmente suficiente para atrair muito mais famílias para o sector privado K-12.
Introduzir 529 créditos fiscais reembolsáveis
Os Estados poderiam levar a abordagem do crédito fiscal mais longe, tornando-os totalmente reembolsáveis para que as famílias de baixos rendimentos, cuja obrigação fiscal é inferior ao crédito, recebessem o restante como reembolso fiscal. Actualmente nenhum Estado oferece isto, e embora potencialmente caro, um crédito reembolsável proporcionaria maiores benefícios às famílias com rendimentos mais baixos sem aumentar as despesas do Estado para as famílias mais ricas. Mais uma vez, embora isto aumente os benefícios de 529s no fundo de uma forma direccionada, vem com uma etiqueta de preço elevado, e, a menos que os créditos fossem bastante grandes, é pouco provável que movesse a agulha na promoção da escolha da escola.
Participar os benefícios na poupança
Uma opção final, e potencialmente a mais cara, seria que um Estado igualasse um benefício fiscal ao montante que uma família poupa, quer em termos de dinheiro, quer como proporção do rendimento familiar. Nevada oferece um benefício correspondente de até $300 por ano para famílias com rendimentos anuais inferiores a $75.000 de poupança numa conta de 529 para uma criança de 13 anos ou menos.16 Um Estado poderia, por exemplo, conceder um crédito fiscal de $500 por indivíduo ($1.000 por casal) a uma família que poupa pelo menos 1,5% do seu rendimento declarado em 529 planos, talvez limitado a famílias com rendimentos mais baixos. A ideia aqui é proporcionar uma recompensa igual a todas as famílias de rendimentos baixos e médios que poupam à mesma taxa medida em relação aos seus rendimentos.
Conclusões
A verdade é que 529 contas não oferecem um veículo eficaz para promover a escolha da escola privada. Isto é por três razões.
P>Primeiro, 529s são veículos de investimento destinados a promover poupanças a longo prazo em vez de gastos anuais. Isentar os rendimentos dos impostos federais sobre os rendimentos terá pouco valor para uma família que saque fundos para pagar as propinas escolares de K-12 numa base regular. De facto, são os benefícios fiscais estatais que fazem a verdadeira diferença neste caso, o que sugere que a reforma não vai dar um grande golpe nos estados sem dedução/crédito para 529 contribuições, ou naqueles com contribuições pequenas. Contudo, como argumentamos acima, os estados que oferecem incentivos substanciais são susceptíveis de se deparar com custos reais em resultado disso.
Segundo, 529 contas são quase por definição mais valiosas para as famílias mais abastadas. Os Estados que oferecem incentivos fiscais significativos sobre 529 contribuições estarão essencialmente a dar às famílias a oportunidade de reduzir o custo das escolas privadas de K-12 em 5, 10 ou mesmo 20 por cento. A aceitação de 529 contas nos Estados mais generosos poderá duplicar. A maioria dos ganhos reverterá a favor das famílias que já têm meios para pagar as propinas das escolas privadas e que o estão a fazer. Mas o objectivo da maioria dos programas de escolha de escolas privadas estatais é atrair crianças de famílias menos abastadas para escolas privadas de boa qualidade, baseadas em propinas. Algumas das opções delineadas neste documento, se prosseguidas de forma agressiva, poderiam tornar 529s mais benéficas para famílias de baixo e médio rendimento, mas nenhuma chega perto de oferecer benefícios suficientemente elevados para colocar as aulas particulares de K-12 ao seu alcance.
Terceiro, as reformas necessárias para que 529 contas ofereçam vantagens reais às famílias menos abastadas que pagam a educação particular de K-12 resultariam num sistema complexo. A complexidade dissuade os pais de participar, especialmente aqueles que estão menos equipados para navegar na intricidade financeira. Em suma, mesmo que uma legislatura estatal queira investir na escolha da escola privada, fazê-lo através do tratamento fiscal de 529 planos é, na melhor das hipóteses, uma abordagem indirecta e complicada.
529 planos foram falhados antes das reformas fiscais de 2017. Foram regressivos quando se restringiram às despesas universitárias; expandi-los para incluir escolas privadas de K-12 simplesmente torná-los-á mais eficientes. São também um meio altamente ineficiente, indirecto e complicado de promover a escolha da escola. A reforma equivale a um aumento substancial do financiamento público para a escola privada de K-12, ao mesmo tempo que faz pouco para aumentar significativamente a escolha da escola.
Os autores não receberam qualquer apoio financeiro de qualquer empresa ou pessoa para este artigo ou de qualquer empresa ou pessoa com um interesse financeiro ou político neste artigo. Não são actualmente um oficial, director, ou membro da direcção de qualquer organização com interesse neste artigo.
Footnotes
- Richard V. Reeves e Nathan Joo. “Uma isenção fiscal para ‘Dream Hoarders’: O que fazer em relação a 529 planos de poupança universitários”. Instituição de Brookings. 29 de Junho, 2017. Disponível em https://www.brookings.edu/research/a-tax-break-for-dream-hoarders-what-to-do-about-529-college-savings-plans/
- “Estimated Revenue Effects of HR 1, The ‘Tax Cuts and Jobs Act'”. Comissão Mista sobre a Tributação. 2 de Novembro, 2017. Disponível em https://waysandmeansforms.house.gov/uploadedfiles/jct.pdf.
- “Utilização de Planos de Poupança para as Propinas K-12”. ExcelinEd. Fevereiro de 2018. Disponível em https://www.excelined.org/wp-content/uploads/2018/02/ExcelinEd.EdChoice.AFC_.529ExpansionMemo.February2018.pdf
- “Figura 2015_32A: Distribuição de rendimentos de famílias com e sem contas de poupança universitárias”. CollegeBoard. https://trends.collegeboard.org/student-aid/figures-tables/income-distribution-families-and-without-college-savings-accounts
li>http://www.nber.org/papers/w23571.pdf
li>li>https://itep.org/higher-education-income-tax-deductions-and-credits-in-the-states/
li>li>http://www.capenet.org/facts.html
li>li>See https://www.cnbc.com/2015/01/28/529-plans-the-real-users-and-what-they-sock-away.html li> cálculos dos autores de Stephen P. Broughman, Adam Rettig, e Jennifer Peterson. “Características das Escolas Particulares nos Estados Unidos da América: Resultados da Pesquisa Universo Escolas Privadas 2015-16”. (Washington DC: Departamento de Educação dos EUA, Agosto 2017). Tabela 15 do NCES. Número de escolas privadas, estudantes, professores de equivalência a tempo inteiro (FTE), e licenciados do ensino secundário de 2014-15, por estado: Estados Unidos, 2015-16.li>Esta estimativa assume a utilização integral pelas famílias escolares privadas existentes (provavelmente um viés ascendente) e nenhuma adopção adicional pelas famílias escolares públicas (provavelmente um viés descendente).li>li>Ver https://www.doe.in.gov/choice
li>See https://www.revisor.mn.gov/bills/text.php?number=HF1&version=1&session=ls90&session_year=2017&session_number=1 li>See https://www.ssga.upromise529.com/home/nevada-benefits/silver-state-matching-grant.html