Los primeros esfuerzosEditar
En el siglo XIX y principios del XX, la participación del gobierno en la vivienda para los pobres se centraba principalmente en la aplicación de códigos de construcción, que exigían que los nuevos edificios cumplieran ciertas normas para una habitabilidad decente (por ejemplo, una ventilación adecuada), y obligaban a los propietarios a realizar algunas modificaciones en los edificios existentes. La obra del fotoperiodista Jacob Riis How the Other Half Lives (1890) puso de manifiesto las condiciones de los barrios de chabolas de Nueva York, lo que hizo que se prestara más atención a las condiciones de la vivienda en todo el país.
La primera reforma de los barrios de chabolas fue principalmente una empresa filantrópica, con la construcción de viviendas modelo ya en la década de 1870, que intentaron utilizar nuevos modelos arquitectónicos y de gestión para resolver los problemas físicos y sociales de los barrios de chabolas. Estos intentos se vieron limitados por los recursos disponibles, y los primeros esfuerzos se reorientaron pronto hacia la reforma del código de construcción. La New York Tenement Act de 1895 y la Tenement Law de 1901 fueron los primeros intentos de abordar los códigos de construcción en la ciudad de Nueva York, que luego se copiaron en Chicago, Filadelfia y otras ciudades estadounidenses.
En 1910, se creó la National Housing Association (NHA) para mejorar las condiciones de la vivienda en los barrios urbanos y suburbanos a través de la promulgación de una mejor regulación y una mayor concienciación. La NHA fue fundada por Lawrence Veiller, autor de Model Tenement House Law (1910), y estaba formada por delegados de decenas de ciudades. Con el tiempo, el enfoque del movimiento por la vivienda pasó de centrarse en una tipología de edificio adecuada a un desarrollo comunitario a mayor escala, y la NHA se disolvió en 1936.
La ciudad de Milwaukee, bajo el alcalde socialista Daniel Hoan, puso en marcha el primer proyecto de vivienda pública del país, conocido como Garden Homes, en 1923. Este experimento con una cooperativa de viviendas patrocinada por el municipio tuvo un éxito inicial, pero estuvo plagado de problemas de desarrollo y de adquisición de terrenos, y la junta que supervisaba el proyecto disolvió la Gardens Home Corporation sólo dos años después de que se completara la construcción de las viviendas.
División de Vivienda de la Administración de Obras Públicas (PWA)
Las viviendas permanentes financiadas por el gobierno federal surgieron en Estados Unidos como parte del New Deal de Franklin Roosevelt. El Título II, Sección 202 de la Ley de Recuperación Industrial Nacional, aprobada el 16 de junio de 1933, ordenaba a la Administración de Obras Públicas (PWA) que desarrollara un programa para la «construcción, reconstrucción, alteración o reparación, bajo regulación o control público, de viviendas de bajo costo y proyectos de eliminación de tugurios…». Dirigido por la División de Vivienda de la PWA y encabezado por el arquitecto Robert Kohn, el Programa de Dividendos Limitados inicial tenía como objetivo proporcionar préstamos a bajo interés a grupos públicos o privados para financiar la construcción de viviendas de bajo costo.
Demasiado pocos solicitantes calificados se presentaron, y el Programa de Dividendos Limitados financió sólo siete proyectos de vivienda a nivel nacional. En la primavera de 1934, el administrador de la PWA, Harold Ickes, ordenó a la División de Vivienda que emprendiera la construcción directa de viviendas públicas, un paso decisivo que serviría de precedente para la Ley de Vivienda Wagner-Steagall de 1937, y el programa permanente de vivienda pública en Estados Unidos. Kohn dimitió durante la reorganización, y entre 1934 y 1937 la División de Vivienda, ahora dirigida por el coronel Horatio B. Hackett, construyó cincuenta y dos proyectos de vivienda en todo Estados Unidos, así como en Puerto Rico y las Islas Vírgenes. El Techwood Homes de Atlanta se inauguró el 1 de septiembre de 1936 y fue el primero de los cincuenta y dos que se abrieron.
Saliendo del movimiento por la vivienda a principios de siglo, la década de 1930 también vio la creación de la Corporación de Préstamos para Propietarios de Viviendas (HOLC), que refinanciaba los préstamos para mantener a flote el mercado de la vivienda. La Ley Nacional de la Vivienda de 1934 creó la Administración Federal de la Vivienda (FHA), que sólo utilizó una pequeña inversión de capital del gobierno federal para asegurar las hipotecas. La construcción de proyectos de vivienda pública fue, por tanto, sólo una parte de los esfuerzos federales en materia de vivienda durante la Gran Depresión.
Ley de Vivienda de 1937Editar
En 1937, la Ley de Vivienda Wagner-Steagall sustituyó la División de Vivienda temporal de la PWA por una agencia permanente y casi autónoma para administrar la vivienda. La nueva Ley de Vivienda de la Autoridad de la Vivienda de los Estados Unidos de 1937 funcionaría con una fuerte inclinación hacia los esfuerzos locales en la localización y construcción de viviendas y pondría límites a lo que se podía gastar por unidad de vivienda. El límite de 5.000 dólares fue una característica muy discutida del proyecto de ley, ya que supondría una reducción considerable del dinero gastado en las viviendas de la PWA y era mucho menos de lo que los defensores del proyecto de ley habían presionado para conseguir.
La construcción de proyectos de vivienda se aceleró drásticamente bajo la nueva estructura. Sólo en 1939 se construyeron 50.000 viviendas, más del doble de las que se construyeron durante todo el mandato de la División de Vivienda de la PWA. Basándose en el precedente organizativo y arquitectónico de la División de Vivienda, la USHA construyó viviendas en el período previo a la Segunda Guerra Mundial, apoyó los esfuerzos de producción de guerra y luchó contra la escasez de viviendas que se produjo tras el final de la guerra. En la década de 1960, en todo el país, las autoridades de la vivienda se convirtieron en socios clave en los esfuerzos de renovación urbana, construyendo nuevas casas para los desplazados por las carreteras, hospitales y otros esfuerzos públicos.
Edad de la Segunda Guerra MundialEditar
Como parte de la movilización de la guerra, comunidades enteras surgieron alrededor de las fábricas de fabricación de bienes militares. Por ello, en 1940, el Congreso autorizó a la US Housing Authority a construir veinte urbanizaciones públicas alrededor de estas empresas privadas para sostener el esfuerzo de guerra. Hubo un gran debate sobre si debían ser viviendas permanentes, para promover los objetivos de los reformistas de establecer un esfuerzo más amplio de vivienda pública, o viviendas temporales, de acuerdo con la oportunidad de la necesidad. La División de Viviendas de Defensa se fundó en 1941 y acabaría construyendo ocho promociones de viviendas temporales, aunque muchas acabaron siendo viviendas de larga duración después de la guerra.
Una de las iniciativas de vivienda pública estadounidense más inusuales fue el desarrollo de viviendas subvencionadas para la clase media durante el final del New Deal (1940-42) bajo los auspicios de la División de Viviendas de Defensa de Propiedad Mutua de la Agencia Federal de Obras, bajo la dirección del coronel Lawrence Westbrook. Estos ocho proyectos fueron adquiridos por los residentes después de la Segunda Guerra Mundial y, a partir de 2009, siete de los proyectos siguen funcionando como corporaciones de vivienda mutua propiedad de sus residentes. Estos proyectos se encuentran entre los pocos éxitos definitivos de la historia de la vivienda pública estadounidense.
Durante la Segunda Guerra Mundial, la construcción de viviendas disminuyó drásticamente, ya que todos los esfuerzos se dirigieron a la guerra. Cuando los veteranos regresaron del extranjero, vinieron dispuestos a empezar una nueva vida, a menudo con familias, y lo hicieron con los recursos de financiación de la G.I. Bill para empezar una nueva hipoteca. Sin embargo, no había suficientes viviendas para satisfacer la demanda. Como resultado, el Presidente Truman creó la oficina de Agilización de la Vivienda mediante una orden ejecutiva el 26 de enero de 1946, que sería dirigida por Wilson Wyatt. A través de esta oficina, el gobierno intervino en el mercado de la vivienda en gran medida a través de controles de precios y restricciones en la cadena de suministro, a pesar de la presión política de algunas facciones para construir directamente viviendas. Los esfuerzos pasaron a centrarse exclusivamente en las viviendas para veteranos, concretamente en una subvención de materiales para la construcción de viviendas. Sin embargo, tras las elecciones de 1946, el presidente Truman consideró que no había suficiente apoyo público para continuar con dichas restricciones y subvenciones de materiales. El Programa de Viviendas de Emergencia para Veteranos finalizó en enero de 1947 mediante una orden ejecutiva del presidente Truman.
Ley de Vivienda de 1949Editar
Con el fin de la Oficina del Expedidor de Vivienda, los esfuerzos en materia de vivienda pasaron a buscar nuevos enfoques integrales para abordar los problemas de vivienda. El resultado fue la Ley de Vivienda de 1949, que amplió drásticamente el papel del gobierno federal en la vivienda pública y privada. Esta ley, que formaba parte del Fair Deal de Truman, abarcaba tres áreas principales: (1) Ampliaba la Administración Federal de la Vivienda y la participación federal en los seguros hipotecarios, (2) en el marco del Título I, proporcionaba autoridad y fondos para la eliminación de tugurios y la renovación urbana, y (3) iniciaba la construcción de un importante programa de vivienda pública. El Título II de la legislación establecía el objetivo de «un hogar decente en un entorno decente para todos los estadounidenses», y la legislación autorizaba garantías hipotecarias por valor de 13.000 millones de dólares, 1.500 millones de dólares para la reurbanización de barrios marginales, y establecía un objetivo de construcción de 810.000 unidades de vivienda pública.
Al aprobarla, Truman dijo a la prensa:
«abre la perspectiva de hogares decentes en entornos saludables para las familias de bajos ingresos que ahora viven en la miseria de los barrios bajos. Por primera vez, dota al Gobierno Federal de medios eficaces para ayudar a las ciudades en la vital tarea de eliminar los barrios marginales y reconstruir las zonas deterioradas. Esta legislación nos permite dar un gran paso para aumentar el bienestar y la felicidad de millones de nuestros conciudadanos. No nos demoremos en cumplir ese elevado propósito.
La vivienda en la década de 1960Editar
Ley de Vivienda y Desarrollo Urbano de 1965Editar
El descontento con la Renovación Urbana llegó con bastante rapidez tras la aprobación del Título I y la Ley de Vivienda de 1949. La renovación urbana se había convertido, para muchas ciudades, en una forma de eliminar el deterioro, pero no en un vehículo sólido para la construcción de nuevas viviendas. Por ejemplo, en los diez años posteriores a la aprobación de la ley, se demolieron 425.000 viviendas bajo sus auspicios, pero sólo se construyeron 125.000. Entre el Título I y la Ley de Ayuda Federal a la Carretera de 1956, se demolieron comunidades enteras de los barrios urbanos más pobres para dar paso a modernas urbanizaciones y necesidades de transporte, a menudo al estilo de las «torres en el parque» de Le Corbusier. Jane Jacobs describió los nuevos productos como: «Proyectos de bajos ingresos que se convierten en peores centros de delincuencia, vandalismo y desesperanza social general que los barrios marginales a los que debían sustituir. Proyectos de vivienda de ingresos medios que son verdaderas maravillas de la monotonía y la regimentación, sellados contra cualquier dinamismo o vitalidad de la vida de la ciudad. Proyectos de viviendas de lujo que mitigan su inanidad, o lo intentan, con una vulgaridad insípida… Esto no es la reconstrucción de las ciudades. Esto es el saqueo de las ciudades».
Después de 1949 se aprobaron varias leyes adicionales sobre la vivienda, que modificaron el programa en pequeños aspectos, como el cambio de las proporciones de las viviendas para ancianos, pero ninguna legislación importante cambió los mecanismos de la vivienda pública hasta la Ley de Vivienda y Desarrollo Urbano de 1965. Esta ley creó el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano (HUD), una agencia a nivel de gabinete para dirigir la vivienda. Esta ley también introdujo por primera vez los subsidios al alquiler, lo que supuso el inicio de un cambio hacia el fomento de la construcción privada de viviendas para personas con bajos ingresos. Con esta legislación, la FHA aseguraría hipotecas para organizaciones sin ánimo de lucro que construirían viviendas para familias con bajos ingresos. El HUD podía conceder subsidios para cubrir la diferencia entre el coste de estas viviendas y un porcentaje determinado de los ingresos de la familia.
La Ley de Vivienda de 1961 introdujo tranquilamente un programa en el marco del artículo 23 que permitía a las autoridades locales de vivienda alojar a las personas que estuvieran en sus listas de espera en viviendas de alquiler privado mediante el mecanismo de un vale que cubría la diferencia entre la capacidad de pago de la familia y el alquiler de mercado. Este mecanismo se amplió repetidamente en la legislación posterior.
Ley de Vivienda y Desarrollo Urbano de 1968Editar
En respuesta a muchas de las preocupaciones emergentes en relación con los nuevos desarrollos de vivienda pública, la Ley de Vivienda y Desarrollo Urbano de 1968 intento cambiar el estilo de los desarrollos de vivienda, buscando el modelo de las Ciudades Jardín de Ebenezer Howard. La ley prohibía la construcción de edificios altos para familias con niños. El papel de los rascacielos siempre ha sido controvertido, pero con el aumento de las tasas de vandalismo y de desocupación y la considerable preocupación por la concentración de la pobreza, algunos sostenían que estas urbanizaciones eran inadecuadas para las familias. Una de las urbanizaciones más conocidas fue la de Pruitt-Igoe en San Luis, Missouri, construida en 1955 y 1956. Esta urbanización contaba con 2.870 unidades en treinta y tres edificios de gran altura. A finales de la década de 1960, las tasas de desocupación alcanzaron el 65%, y el proyecto fue demolido entre 1972 y 1975. Estudios más recientes sobre la historia de Pruitt-Igoe, que a menudo se ha utilizado como parábola de los fracasos de la vivienda pública a gran escala en Estados Unidos, han dilucidado que el desmantelamiento del complejo tuvo más que ver con el racismo estructural, la desinversión en el núcleo urbano, la huida de los blancos y la disminución de los ingresos postindustriales de los residentes de los edificios que con la arquitectura de los rascacielos o la naturaleza de las viviendas de propiedad y gestión públicas.
La Ley también afectó al mercado de la vivienda en propiedad a través de la expansión de la FHA. Ginnie Mae se creó inicialmente para adquirir proyectos de vivienda pública de riesgo y revenderlos a precios de mercado. Además, la Sección 235 originó subsidios hipotecarios al reducir el tipo de interés de las hipotecas para familias con bajos ingresos a un tipo más comparable al de las hipotecas de la FHA. El programa sufrió altas tasas de ejecución hipotecaria y escándalos administrativos, y se redujo drásticamente en 1974. El programa de la Sección 236 subvencionaba el servicio de la deuda de las promociones privadas, que luego se ofrecían a precios reducidos a los hogares que no alcanzaban un determinado límite de ingresos.
La vivienda en la década de 1970Editar
Programa Experimental de Subsidios de ViviendaEditar
La Ley de Vivienda de 1970 estableció el Programa Experimental de Subsidios de Vivienda (EHAP), una larga investigación sobre los posibles efectos en el mercado de los bonos de vivienda. Los vales, introducidos inicialmente en 1965, constituían un intento de subvencionar la demanda del mercado de la vivienda en lugar de la oferta, complementando el subsidio de alquiler de un hogar hasta que pudiera permitirse pagar los precios del mercado. El EHAP se diseñó para probar tres aspectos del impacto de los vales:
- Demanda: Se investigó la dinámica de los usuarios, incluyendo la movilidad, las tasas de participación, las tasas de alquiler y los estándares de vivienda.
- Oferta: Se supervisó la respuesta del mercado a la subvención, es decir, si cambió las tasas de construcción o de alquiler de la comunidad, en general.
- Administración: Se examinaron varios enfoques diferentes para estructurar y gestionar los programas.
En última instancia, la nueva legislación sobre vales de vivienda no esperó a la conclusión del experimento. Cuando el programa concluyó, más de una década después, se descubrió que el programa tenía un impacto mínimo en los alquileres del entorno, pero sí tenía el potencial de ajustar el mercado de la vivienda de bajos ingresos, y las comunidades necesitaban una infusión de unidades adicionales. Por lo tanto, algunos argumentaron que la vivienda pública era el modelo adecuado por razones de coste y cadena de suministro, aunque los vales no parecían distorsionar demasiado los mercados locales de la vivienda.
Moratoria de la viviendaEditar
En 1973, el presidente Richard Nixon detuvo la financiación de numerosos proyectos de vivienda a raíz de la preocupación por los proyectos de vivienda construidos en las dos décadas anteriores. El Secretario del HUD, George Romney, declaró que la moratoria abarcaría todo el dinero destinado a los programas de Renovación Urbana y Ciudades Modelo, todas las viviendas subvencionadas y la financiación de la Sección 235 y 236. Se encargó un intenso informe a la National Housing Policy Review para analizar y evaluar el papel del gobierno federal en materia de vivienda. Este informe, titulado Housing in the Seventies (La vivienda en los años setenta), fue decisivo para la elaboración de una nueva legislación en materia de vivienda al año siguiente. En consonancia con el enfoque de Nixon basado en el mercado, como demostró el EHAP, Nixon también levantó la moratoria del programa de vales de la Sección 23 a finales de septiembre, permitiendo la financiación de 200.000 nuevos hogares. La moratoria completa se levantó en el verano de 1974, cuando Nixon se enfrentaba a un juicio político a raíz del Watergate.
Ley de Vivienda y Desarrollo Comunitario de 1974Editar
La Ley de Vivienda y Desarrollo Comunitario de 1974 creó el Programa de Viviendas de la Sección 8 para animar al sector privado a construir viviendas asequibles. Este tipo de ayuda a la vivienda asiste a los inquilinos pobres mediante la concesión de un subsidio mensual a sus propietarios. Esta ayuda puede estar «basada en el proyecto», que se aplica a propiedades específicas, o «basada en el inquilino», que proporciona a los inquilinos un vale que pueden utilizar en cualquier lugar donde se acepten vales. Los vales de vivienda basados en el inquilino cubren la brecha entre el 25% de los ingresos de un hogar y el alquiler justo de mercado establecido. Prácticamente no se han producido nuevas viviendas de la Sección 8 basadas en proyectos desde 1983, pero los vales basados en el inquilino son ahora el principal mecanismo de vivienda asistida.
La otra característica principal de la Ley fue la creación del Community Development Block Grant (CDBG). Aunque no están directamente vinculadas a la vivienda pública, las CDBG eran sumas de dinero a tanto alzado, cuyo importe se determinaba mediante una fórmula centrada en la población, que se entregaban a los gobiernos estatales y locales para realizar trabajos de desarrollo de la vivienda y la comunidad. La suma podía utilizarse según lo determinara la comunidad, aunque la legislación también exigía la elaboración de Planes de Ayuda a la Vivienda (HAP) que obligaban a las comunidades locales a estudiar y catalogar su parque de viviendas disponible, así como a determinar las poblaciones más necesitadas de ayuda. Estos planes se presentaban como parte de la solicitud del CDBG.
De nuevo, en respuesta al creciente descontento con las viviendas públicas, los promotores urbanos comenzaron a buscar formas alternativas de viviendas asequibles para personas con bajos ingresos. De esta preocupación surgió la creación de programas de vivienda dispersa diseñados para colocar viviendas públicas de menor escala y mejor integradas en diversos barrios. Los programas de viviendas dispersas se popularizaron a finales de la década de 1970 y en la de 1980. Desde entonces, ciudades de todo el país han puesto en marcha este tipo de programas con distintos niveles de éxito.
La vivienda en la década de 1980-1990Editar
Los cambios en los programas de vivienda pública fueron menores durante la década de 1980. Bajo la administración de Reagan, la contribución de los hogares a los alquileres de la Sección 8 se incrementó al 30% de los ingresos del hogar y los alquileres del mercado justo se redujeron. Las ayudas públicas a la vivienda se redujeron como parte de un paquete de recortes generalizados. Además, se ampliaron los refugios de emergencia para las personas sin hogar y se promovió en mayor medida la propiedad de la vivienda por parte de las familias con bajos ingresos.
En 1990, el presidente George H. W. Bush firmó la Ley Nacional de Vivienda Asequible Cranston-González (NAHA), que fomentó el uso de los fondos HOME para la ayuda al alquiler. En su discurso tras su aprobación, Bush dijo: «Aunque el Gobierno Federal atiende actualmente a unos 4,3 millones de familias de bajos ingresos, hay unos 4 millones más de familias, la mayoría de ellas de muy bajos ingresos, cuyas necesidades de vivienda no han sido satisfechas. No debemos desviar la ayuda de quienes más la necesitan»
La siguiente nueva era en materia de vivienda pública comenzó en 1992 con el lanzamiento del programa HOPE VI. Los fondos de HOPE VI se dedicaron a la demolición de proyectos de vivienda pública de baja calidad y a su sustitución por urbanizaciones de menor densidad, a menudo de ingresos mixtos. Los fondos incluían los costes de construcción y demolición, los costes de reubicación de los inquilinos y las subvenciones para las unidades de nueva construcción. HOPE VI se ha convertido en el principal vehículo para la construcción de nuevas unidades subvencionadas por el gobierno federal, pero sufrió considerables recortes de financiación en 2004 bajo el mandato del presidente George W. Bush.
En 1998, la Ley de Calidad de la Vivienda y Responsabilidad Laboral (QHWRA) fue aprobada y firmada por el presidente Bill Clinton. Siguiendo el marco de la reforma de la asistencia social, la QHWRA desarrolló nuevos programas para la transición de las familias fuera de la vivienda pública, desarrolló un modelo de propiedad de la vivienda para la Sección 8, y amplió el programa HOPE VI para reemplazar las unidades de vivienda pública tradicionales. La ley también limitó efectivamente el número de unidades de vivienda pública mediante la creación del Límite Faircloth como una enmienda a la Ley de Vivienda de 1937, que limitó la financiación para la construcción o el funcionamiento de todas las unidades al número total de unidades a partir del 1 de octubre de 1999.