Becaria residente y subdirectora de estudios de política educativa -. American Enterprise Institute

Richard V. Reeves

Cátedra John C. y Nancy D. Whitehead Chair

Director – Future of the Middle Class Initiative

Nathan Joo

Asistente de Investigación Senior

La Ley de Recortes de Impuestos y Empleos cambió sustancialmente los planes de ahorro universitario 529. En un esfuerzo por promover la elección de la escuela, la Ley amplió la lista de gastos elegibles 529 para incluir la matrícula de la escuela privada K-12. Este cambio federal en la definición de los gastos calificados tendrá un impacto en muchos estados, particularmente en aquellos que ofrecen deducciones y créditos fiscales 529. En este documento, examinamos el impacto potencial de la expansión de los 529 en la distribución de los beneficios entre las familias, en la promoción de la elección de la escuela privada y en las posibles implicaciones fiscales para los estados individuales. Nuestra evaluación general del impacto probable en estas tres áreas es que la expansión de los 529 a las escuelas privadas K-12 beneficiará principalmente a las familias acomodadas, producirá incentivos limitados para promover la elección de escuelas privadas y tendrá un coste no trivial para los estados. Discutimos algunas formas en que los estados podrían responder para promover una política fiscal progresiva y ampliar la elección de escuelas privadas. Un simple retroceso de las exenciones fiscales estatales, y/o la inversión directa en la elección escolar terminan siendo las formas más directas de lograr estos objetivos.

Resumen

La Ley de Recortes de Impuestos y Empleos de 2017 (TCJA, por sus siglas en inglés) hizo un cambio dramático en la ley fiscal federal relacionada con la educación con graves consecuencias para muchos estados. Los fondos de las cuentas 529, que antes solo podían usarse para gastos universitarios, ahora pueden usarse para pagar la matrícula de los estudiantes que asisten a escuelas privadas K-12, hasta 10.000 dólares al año por estudiante. Este cambio, que se añadió al proyecto de ley en la última hora (se propuso previamente y luego resurgió como una enmienda en la aprobación final), pretende promover la elección de escuelas privadas, un objetivo que el Congreso había mostrado pocas ganas de abordar de frente.

Aquí consideramos los costes potenciales del programa para los estados; si los beneficios financieros que fluyen a los padres se entregarán de manera equitativa y eficiente; hasta qué punto es probable que el programa logre su intención de ampliar la proporción de la población estudiantil K-12 que asiste a escuelas privadas; y algunas de las opciones que tienen los estados para adaptar sus planes estatales a la nueva ley federal.

El beneficio clave de los planes 529 es que las ganancias de las contribuciones no están sujetas a impuestos federales cuando se retiran para pagar la matrícula y otros gastos universitarios seleccionados. Cuando las ganancias de las contribuciones a los planes 529 se acumulan durante largos períodos de tiempo, como ocurre, por ejemplo, cuando los padres establecen y financian un plan 529 cuando su hijo es pequeño y comienzan a retirarlo cuando ese hijo entra en la universidad, el beneficio financiero de la exención de impuestos federales puede ser sustancial.1 Sin embargo, el período de tiempo entre la colocación del dinero en un plan 529 y su retirada para la matrícula de K-12 será normalmente mucho más corto. El Comité Conjunto de Impuestos (JCT) estima que la pérdida para el Tesoro Federal será de unos modestos 600 millones de dólares en 10 años.2

El código fiscal federal define los planes 529 y los gastos para los que pueden utilizarse, pero los estados gestionan los planes. Todos los estados menos dos, el estado de Washington y Wyoming, ofrecen planes 529. Y lo que es más importante, más de 30 estados ofrecen deducciones o créditos fiscales a nivel estatal, que pueden reclamarse en la declaración de la renta de cada año, para aquellos que inviertan dinero en los planes. Estas ventajas fiscales inmediatas a nivel estatal son las que, con toda seguridad, atraerán a las cuentas 529 a más personas que paguen la matrícula de un colegio privado: cualquier familia que pague la matrícula de un colegio privado en un estado que ofrezca ventajas fiscales 529 sería insensata, desde el punto de vista financiero, si no las utilizara. El problema es que a medida que más familias empiecen a reclamar los beneficios, los ingresos estatales disminuirán.

Más de dos meses después de la aprobación de la TCJA, muchos estados todavía no saben cómo van a acomodar este cambio federal en la definición de gastos calificados. La mayoría de los estados tendrán que responder de alguna manera: cambiando las regulaciones o leyes estatales para bloquear o acoger la expansión y comunicando esas opciones a los titulares de las cuentas. En el último recuento, de los 34 estados con deducciones o créditos 529, dieciocho se han ajustado automáticamente o han aprobado leyes para ajustarse al cambio federal de 529, mientras que dieciséis han argumentado que sus incentivos estatales 529 no pueden utilizarse para gastos de K-12, a pesar del cambio federal, o aún no han determinado su curso.3 Para algunos de estos estados, esto podría incluir una nueva legislación que limite los beneficios fiscales estatales en su propio plan 529 específico (una opción que discutimos más adelante).

La verdadera cuestión para los estados es si desean utilizar sus propios sistemas fiscales para apoyar el gasto en educación privada K-12 a través del vehículo de los planes 529. La respuesta a esta pregunta variará claramente, dependiendo de la complexión política de un gobierno estatal, de las implicaciones financieras y de las actitudes más amplias hacia la elección escolar. Nos centramos en las implicaciones fiscales para los estados (el coste para los contribuyentes), las consecuencias distributivas para las familias (quién se beneficiará más económicamente) y el potencial para promover la elección de escuela privada. Nuestra evaluación general del impacto probable en estas tres áreas es que afectará a los ingresos del Estado, ayudará en gran medida a las familias acomodadas y sólo tendrá un impacto positivo limitado en la matriculación en escuelas privadas.

Describimos estas tres amplias consecuencias de la expansión de los planes 529, antes de pasar a algunas opciones para los estados que deseen reducir el efecto regresivo del cambio, y/o reforzar la elección de la escuela privada de manera más eficaz.

consecuencia #1: Un impacto distributivo regresivo

Antes del cambio de política, los beneficios fiscales estatales de los planes 529 fluían en gran medida hacia las familias más acomodadas. La parte de los beneficios financieros que fluyen a las familias relativamente ricas bajo la expansión de K-12 es probable que aumente por tres razones principales:

• Las familias con los fondos para ahorrar se inclinan hacia el extremo superior de la distribución de ingresos.

Incluso antes de las reformas de la TCJA, los beneficios de los planes 529 eran mayores para las familias más ricas. Según un análisis del College Board que utiliza un informe de la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno (GAO) y el estudio National Postsecondary Education Student Aid, el 47% de las familias en 2010 con planes 529 tenían unos ingresos anuales superiores a 150.000 dólares:4

El cambio en el código fiscal federal seguramente inducirá a más familias a abrir cuentas 529 si tienen hijos en colegios privados K-12. Pero se trata de hogares que, en todo caso, son aún más propensos a tener altos ingresos que incluso los actuales titulares de cuentas 529. Los niños de familias acomodadas tienen muchas más probabilidades de asistir a colegios privados que los de hogares con ingresos medios o bajos; y la brecha se ha ido ampliando en las últimas décadas (probablemente un reflejo de la desigualdad económica más amplia).

• La exención fiscal tiene más valor para los hogares con mayores ingresos.

Los incentivos fiscales entregados en forma de reducción de la renta imponible también son más valiosos para aquellos que se encuentran en tramos fiscales más altos y con mayores cargas fiscales. Imaginemos dos familias de Maryland: una es una familia de bajos ingresos con un tipo impositivo estatal del 2 por ciento; la otra es una familia rica que se enfrenta al tipo impositivo marginal más alto del 5,75 por ciento. Si estas familias ahorraran la misma cantidad en una cuenta 529, digamos 10.000 dólares, la familia con mayores ingresos vería un mayor beneficio financiero (575 dólares para ellos frente a 200 dólares para la familia con menores ingresos).

• Los beneficios fiscales no reembolsables excluyen a las familias con menores ingresos.

Si los beneficios fiscales no son reembolsables (se pagan a un contribuyente como un reembolso si el crédito es mayor que el impuesto adeudado), las familias con los ingresos y las facturas de impuestos más bajos no pueden obtener ningún beneficio. Por ejemplo, un análisis reveló que una familia biparental de Nebraska tendría que ganar 30.400 dólares para obtener cualquier beneficio de los planes 529; para obtener el beneficio completo, la misma familia tendría que ganar 40.400 dólares y destinar una cuarta parte de sus ingresos totales a los planes 529.6

Los planes 529, por tanto, ya son altamente regresivos en términos de su impacto distributivo, tanto a nivel federal como estatal. Al atraer a más familias acomodadas hacia las cuentas 529, es casi seguro que la última reforma hará que el impacto general sea aún más regresivo, a menos que los estados cambien su tratamiento fiscal. En la práctica, la nueva ley simplemente significará más dinero que fluye de las tesorerías estatales a las cuentas bancarias de las familias acaudaladas.

Consecuencia #2: Promoción ineficiente de la elección escolar

La expansión de los 529 ha sido calificada como un gran avance para la elección escolar, o en palabras del patrocinador de la reforma, el senador Ted Cruz, «La legislación de elección escolar más significativa de la historia».7 Ciertamente es una desviación de los programas de elección escolar existentes. Hasta la TCJA, los programas de elección de escuela privada han sido principalmente estatales. La mayoría han sido diseñados para poner las opciones de escuelas privadas a disposición de las familias que de otro modo no podrían pagarlas, de los estudiantes «atrapados en escuelas que fracasan» o de los estudiantes con necesidades especiales. La expansión del programa 529 se aleja notablemente de los programas de elección de escuelas privadas en dos sentidos.

En primer lugar, como se ha señalado en la sección anterior, las características de distribución del beneficio se inclinan en gran medida hacia las familias acomodadas que tienen una importante carga fiscal estatal y pueden ahorrar para la matrícula de la escuela privada. Por lo tanto, el programa hace poco o nada por los padres que desean enviar a sus hijos a una escuela privada pero tienen medios limitados.

Segundo, es probable que los nuevos 529 sean sólo marginalmente eficaces en el aumento de la cuota de estudiantes de la escuela privada. Las familias actuales de la escuela privada, y no las nuevas elegidas, son las que más probablemente aprovechen estos beneficios fiscales. En todo el país, casi 5 millones de niños (alrededor del 10%) están matriculados en colegios privados.8 Actualmente, muy pocos de sus padres tienen cuentas 529. De hecho, datos recientes indican que sólo el 7 por ciento de las familias que prevén gastos educativos importantes en los próximos 5-10 años tienen cuentas 529.9

Pero esto podría cambiar rápidamente. Más de tres de cada cinco estudiantes de K-12 privados viven en estados que ofrecen deducciones o créditos para las contribuciones 529.10 Para estas familias, la expansión trae beneficios a corto plazo de los planes 529 que una vez quedaron en el futuro lejano – depositar dinero en un 529 en diciembre, retirarlo unos días más tarde para pagar la matrícula del semestre de primavera en la escuela privada de su hijo, y luego recoger el beneficio fiscal con su declaración de impuestos en abril. Las familias de los colegios privados existentes deberían abrir y contribuir a los planes 529 en masa.

Sin duda, la expansión de los 529 ampliará las opciones escolares a las relativamente pocas familias que se encuentran en el margen. La mayoría de los beneficios fiscales estatales 529 a corto plazo se sitúan entre el 5 y el 10 por ciento, lo que significa que las familias para las que un descuento en la matrícula del 5 al 10 por ciento marcaría la diferencia, podrían ser inducidas a elegir una escuela privada. Por cada familia que adopta la opción, hay muchas más que ya están en la escuela privada y que también aprovecharán el ahorro en el impuesto estatal sobre la renta. Si el objetivo final es ampliar la elección escolar, una expansión del 529 es una forma muy ineficiente de conseguirlo.

Consecuencia #3: Pérdida de ingresos del Estado

¿Cuál será el impacto de la reforma del 529 en los ingresos fiscales del Estado? La pérdida total depende de la proporción de familias actuales de colegios privados que utilicen los planes 529 para la matrícula de colegios privados, de cuántas familias cambien de colegios públicos a privados y de la generosidad y estabilidad de los incentivos fiscales estatales. Uno de los autores, Malkus, estima que la responsabilidad acumulada del impuesto estatal sobre la renta11 podría ser de más de 900 millones de dólares al año, con los mayores impactos en Nueva York, Indiana, Pensilvania e Illinois: